“执行难”解决究竟要靠谁

陈继华


亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”而几年来，屡屡发生的权利人当街贱卖生效判决书现象，不仅反映了社会信用的缺失，而且反映了法律信用的严重缺失。“执行难”已成为一个严重侵蚀我国法制机体健康的顽疾，如不尽快去除，必将迟延我国社会主义法治社会的建设进程。
一、“执行难”的成因分析
1999年中央11号文件将“执行难”概括为四句话，即“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”。当前社会舆论，也多将“执行难”归结为地方和部门保护主义作祟、法官与被执行人素质不高、立法不健全等方面的原因，这些虽都从一定侧面指出了“执行难”的成因，但都没能找出真正的症结所在，还停留在问题的表层。笔者认为，“执行难”形成的最根本原因还是当前司法体制不健全造成的法律缺乏应有的信用和威慑力。要解决“执行难”，需从改变司法体制入手，依靠国家强制力为后盾，树立法律的信用，进而建立法律的威慑力，使遵守法律判决成为人们的自觉行动。
二、“运动式”治理“执行难”的局限性。
稍懂医理者都知道：引起发烧的原因有多种，在没找到病因的情况下，用物理方法退烧仅能收到暂时的效果。把“执行难”比做持续发烧，则“运动式”治理只是一物理降温方法，如不能找到真正的病因对症治疗，则不仅治不了病，反而会因延误治疗时机而加重病情。
运动式治理“执行难”问题，或许可以在短时间内收到一时之功效。毕竟，这种自上而下的清理运动带有明显的行政治理色彩，而对于中国的公检法机关来说，行政式的治理方式有时也会产生明显的法律效果。但是，假如造成“执行难”的制度因素没有发生明显的变化，那么，这种依靠行政命令所发动的治理运动一旦结束，“执行难”的现象几乎注定会重新出现。其实，几年来，官方已经就“执行难”问题进行过多次类似的清理运动，这种清理运动的反复进行，以及有关治理“执行难”通知的反复多次发布，就显示出以往治理“执行难”运动的低效率和无效果，也证明今后继续采用运动式的治理方式，将肯定会归于失败。具体而言，治理者们将“执行难”的成因主要解释为“法院的问题”，并继而采取强化执行人员素质、加大执行力度等措施。经验表明，这些思路和对策在解决“执行难”的有效性上都是很成问题的。
三、改革法制体制，用“法律”治理“执行难”。
㈠改革法院编制体制，减小地方行政对法院的影响。
最高人民法院的有关调查结果显示，“执行难”的最大阻力还在于地方和部门保护主义，因此，要破解“执行难”，首先就需要把法院从地方行政权的干预下解脱出来。最高人民法院院长肖扬就曾一针见血地指出：“长期以来，我国地方人民法院的法官任免、司法经费等都在地方控制之下，人民法院依法审判的独立性从何谈起？”
2000年，山东省高级人民法院将全国各地委托山东法院执行的案件，统一指定给济南铁路运输中级人民法院执行。委托案件执结率由过去的７％提高到70％。济南铁路运输中院执行局局长王荣历接受记者采访时曾说：“我们是专门法院，人、财、物都不受地方政府的管理，而且案件是省高院指定的，这样在执行中，较少受到地方的干预。”
由此可见，摆脱了地方行政权干预，法院的“执行力”有着多么大的升值空间。要使法院不受地方行政权干预，就要从“人事、财政”等各方面去除地方行政权的影响。
为法院确立有效的抗干扰机制，排除地方行政机关可能对司法工作造成的干涉，法院的人、财、物权应由最高法院掌握，司法经费由全国统筹。可将法院的经费纳入中央财政预算，由中央财政将法院经费单列，同时最高法院通过加强诉讼费用的管理，由地方各级法院上缴一定比例的诉讼费，由最高法院根据各省、直辖市、自治区法院的实际，统筹安排下拨费用给省高级法院，再由省高级法院直接下拨给各级人民法院。关于人事管理体制方面，改变行政机关管理法院机构人员编制的作法，实行由最高人民法院和省、直辖市、自治区高级法院二级管理的方法，即由高级法院依据最高法院关于编制管理、人事管理的总体规定，对辖区内的各级法院进行具体的管理。
㈡提高判决的公信力，增强法律判决的权威。
近些年不断被暴光的徇私舞弊和枉法裁判案件，都不断地降低着法律的权威和公信力。有一句法律缄言：“一次不公正的裁判,其危害胜过十次犯罪。因为一次犯罪只是污染了水流，而一个不公正的裁判却污染了水源。” 判决没有被执行，用老百姓的话说就是不给法律“面子”，为什么被执行人敢于不给法律面子呢，最主要的还是在于司法自身的问题。面子并不是靠别人给的，而是要靠自己争取的。试想，对于一个“污染了水源”的法院，面子何来？所以，不断提高法官素质，减少误判错判的发生，进而牢固树立法律的权威，增强被执行人执行生效判决的自觉性，对于解决“执行难”还是十分必要的。
㈢还执行权于行政，利用国家强制力解决“执行难”。
执行权本质上是一种行政权，应当通过加快制度创新和体制改革，把它从法院分离出去，由政府的司法行政部门管。
在现行司法体制没有根本改变的情况下，主要是进一步完善统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作机制。建议地方法院执行机构的人财物由省高级法院直管，下级法院协助；省院设总局，中院设分局，基层法院设支局，真正做到执行权的行使不受地方制约和干预。建立和完善以委托执行为主的工作机制，最高法院设立执行协作办公室，负责委托执行工作的监督和指导，为跨省辖区的执行案件最终实现全部委托执行提供组织保障。还建议加快强制执行法的立法步伐，对不履行裁判义务的当事人应规定一系列履行义务的强制法律措施。
法律是需依靠国家强制力保证实施的，如没有国家强制力为后盾，法律就会得不到执行，而在我国法院生效判决执行的过程中，除了几个法警外，基本看不到“国家强制力”的影子。所以只要被执行人找几个人将厂门一锁，或找个老头老太的往法院的车下一躺，法院就没辙啦!
有个故事说明了美国如何解决地方保护的。1954年，美国联邦最高法院在布朗案中裁判黑人与白人分隔于不同学校的做法违宪，次年法院开始考虑结束黑白分校的具体措施，对此南方诸州抵触情绪很大，千方百计对抗法院判决，1957年，阿肯色州9名黑人学生依照判决应进入白人学校就读，但该州州长动用当地国民警卫队封锁学校，就是不让黑孩子和白学生扎堆，法院的判决执行不了——这地方保护主义够邪乎的吧！这可把艾森豪威尔给气毛了，总统调动美国精锐的101空降师进入该州首府，压制了国民警卫队，最终这9个黑孩子在大兵的武装护卫下顺利入学，地方保护土崩瓦解。
法律作为一切社会矛盾最终的救济途径、道德的最低标准，必须得到不折不扣的执行，如果不能把持住这最后一道底线，道德的标准就会进一步降低，建设社会主义法治社会的目标将会成为一个不可能实现的梦。

四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅关于印发《成都市企业技术创新和技术改造贷款项目贴息资金管理暂行办法》的通知

成办发［2001］55号

各区(市)县政府，市政府各部门：

《成都市企业技术创新和技术改造贷款项目贴息资金管理暂行办法》已经市人民政府同意，现予发布施行。

二○○一年六月二十五日


成都市企业技术创新和技术改造贷款项目贴息资金管理暂行办法

第一条 为加速科技成果转化和产业化进程，加快企业技术进步，有效地发挥技术创新、技术改造贷款项目贴息资金(以下简称息金)的宏观导向和激励作用，根据国家有关规定，结合成都市实际，制定本办法。

第二条 由成都市市级财政补贴给我市直接组织安排的技术创新、技术改造贷款项目(以下简称项目)的息金，适合本办法。

第三条 息金安排应遵循以下原则：

(一)符合国家产业政策和行业发展规划，坚持以市场为导向，以提高产品技术含量和企业经济效益为目标，促进企业节能降耗、降低成本、提高产品质量、优化产品结构、提高企业技术装备水平和竞争能力。

(二)充分发挥息金的引导和带动作用，择优扶强，突出重点，统筹兼顾，引导企业自有资金和社会资金的投向，促进我市工业经济结构调整。

(三)坚持改革、改组、改造和加强企业管理相结合，促进国有企业建立现代企业制度，提高经济效益。

(四)有利于加快科技成果转化和促进高新技术产业化，激发和调动企业加大技术创新和技术改造投入的积极性。

第四条 各区(市)县政府要安排专项资金，用于企业重点项目的贷款贴息。在息金的安排上要向高新技术产业化的项目倾斜，根据项目的实际情况，采取部分或全额贴息等方式，扶持企业技术创新、技术改造的项目。

高新技术开发区、经济技术开发区、科创园区应按照有关政策规定，集中资金，支持高新技术企业技术进步。

第五条 息金安排适用于以下项目：

(一)对我市工业经济结构调整起重要作用的市重点项目；

(二)市工业重点优势企业的重点项目；

(三)市成长型科技型企业的重点项目；

(四)市高新技术成果产业化示范工程项目；

(五)市重点出口型企业的重点项目；

(六)有利于促进科技成果转化、采用高新技术改造传统产业、引进国外先进关键技术，明显提高产品技术含量和企业技术水平的重点项目。

第六条 对已享受国家、省全额专项贷款贴息的项目，不再享受市财政贴息。

第七条 市经委和市财政局应根据国家产业政策、行业发展规划和我市产品发展战略，在本办法第五条规定的项目范围内，确定重点支持项目，并按照息金规模定期编制“年度预贴息项目计划”。

第八条 列入“年度预贴息项目计划”并符合以下条件的项目，可以申请贴息：

(一)项目竣工后按规定经有资格单位验收合格；

(二)投资决算不超过概算的110%，并经同级经委(计经委、计经局)和财政局审核；

(三)合理工期内竣工。

对市重点项目，可以在实施过程中按贷款到位进度贴息。

第九条 贴息标准按实际落实到项目承担单位的贷款金额，并以企业财政隶属关系和税收解缴关系的不同，实行区别贴息。

第十条 项目贴息限定为一年。

第十一条 市和区(市)县财政贴息标准划分如下：

(一)企业财政隶属关系和税收解缴关系在市本级的重点项目贷款，由市财政予以全额贴息。

(二)企业财政隶属关系和税收解缴关系在锦江、青羊、金牛、武侯、成华五城区的重点项目贷款，贴息分摊比例为：市财政贴息40%，五城区财政贴息60%；其中，属高新技术开发区的重点项目贷款，由高新技术开发区财政全额贴息，但对确需市财政贴息的重点项目，市财政贴息10%，高新技术开发区财政贴息90%。

(三)企业财政隶属关系和税收解缴关系在龙泉驿区、青白江区和县(市)的重点项目贷款，贴息分摊比例为：市财政贴息30%，区(市)县财政贴息70%。

第十二条 符合本办法第八条规定的项目，由有关单位于每年7月份向市经委、市财政局申报贴息。具体程序如下：

(一)市属企业项目，由市级有关部门按本办法的规定初审后，向市经委、市财政局申报；区(市)县属企业的项目，由当地经委(计经委、计经局)、财政局按本办法有关规定初审后，向市经委、市财政局申报。

(二)填报“技术创新、技术改造贷款项目贴息资金申报表”(见附表)，并附项目批复文件及经办银行出具的项目贷款合同和贷款拔付单的复印件。

第十三条 市经委和市财政局联合对申请贴息的项目进行审定，经综合平衡后，下达息金计划。补贴给市属企业的息金由市财政直接拨付到项目承担企业，补贴给区(市)县属企业的息金由其同级财政转拨到项目承担企业。

第十四条 企业收到息金后，应作冲减企业财务费用处理。

第十五条 市级有关部门、各区(市)县经委(计经委、计经局)和财政局要定期对息金的落实情况进行监督、检查，确保息金及时到位，并于每年年底向市经委和市财政局报告项目的执行情况和息金的落实情况。

第十六条 任何单位和个人不得以任何形式、任何理由截留、占用、挪用息金。对违反规定的，按《中华人民共和国会计法》等有关法律、法规的规定追究有关单位和直接责任人员的责任，并将截留、占用、挪用的息金全额收缴市财政，同时取消其以后年度享受贴息的资格。

第十七条 各区(市)县政府应结合本地实际，按照本办法制定具体贯彻措施。

第十八条 本办法具体应用中的问题，由市财政局、市经委负责解释。

第十九条 本办法自发布之日起施行。

附件：成都市技术创新、技术改造贷款项目贴息资金申请表(略)