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浅析物件致人损害的侵权责任/蒋冠宇

时间:2024-07-09 16:40:34 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8928
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  一、物件致害责任立法体例的比较与选择

  在现代侵权法上,因物引起的责任占有相当重要的地位,不仅与一般过错侵权责任并驾齐驱,甚至有凌驾其上的趋势。在《侵权责任法》起草过程中,存在以下几种立法例供立法者选择:一是“一般条款+部分列举”的模式。这一立法例的典型是《法国民法典》。这一立法模式的特点是,在民法典中设有涵盖所有物的损害的一般条款,外加部分类型的列举,并且在民法典之外的特别法中发展起危险物致害、产品致害等类型。二是“部分列举”的模式。这一立法例的代表是德国法、日本法和英美法。这一立法模式的特点是,在民法典(或成文法律汇编)中,没有设立涵盖所有物的损害的一般条款,只对特定类型的物引起的损害进行部分列举,除了具有高度危险性的动产,其他所有类型的动产致害均视为“人的行为”,适用一般过错侵权责任来处理。三是“一般条款+完全列举”的模式。这一立法例的代表是埃塞俄比亚法。这一立法例的特点是,在民法典中设有关于物的损害责任的一般条款,并且对各种类型的物的损害责任进行了全部列举,涵盖了可能出现的所有情形。四是“完全列举”的模式。这一立法例的代表是荷兰法。这一立法例的特点是,在民法典中未设立因物引起的损害的一般条款,只对全部类型的物的损害责任进行周延性列举。

  综观四种立法例,分歧主要集中在两个方面:一为是否设立关于物的损害责任的一般条款;二为对危险物、动物、产品、机动车以外的动产致害责任的思考进路。中国的立法者最终选择了法典化的进路,对因物引起的损害责任进行了全面的规定。在《侵权责任法》中,第五章、第六章、第九章、第十章和第十一章分别规定了产品责任、机动车责任、危险物致害责任、动物致害责任和物件致害责任五种类型的物的损害责任。从整体上看,《侵权责任法》借鉴了《荷兰民法典》的做法,大体上采取了“完全列举”的立法模式。本文所讨论的物件致害责任,是这种“完全列举”体系中的一部分。这里的“物件”,是狭义上的物,特指机动车、产品、危险物、动物以外的普通无生命物。结合《侵权责任法》中其他类型的物的责任,可以概括出物件致害责任的主要特色:

  第一,无一般条款的物件致害责任。首先,整部《侵权责任法》缺少关于物的损害责任的一般条款,即所谓“大”的一般条款,第6条第2款和第7条虽然分别规定了过错推定责任原则和无过错责任原则,但却是关于归责原则的规定,对物的损害责任没有统领作用。其次,第十一章缺少关于物件致害责任的一般条款,即所谓“小”的一般条款,第85条至第91条是完全并列的关系,每一条文分别对应特定的物件。从物件的类型来看,没有一种物件能够承载像《埃塞俄比亚民法典》第2087条“兜底条款”那样的扩充功能。其结果,将导致《侵权责任法》规定的物件致害责任是一个封闭、有限的系统,法官无法通过扩展适用的方式吸纳和确立新的物件致害责任类型。因此,当涉及光辐射、排放烟尘、有害气体、不良异味等不可量物侵害时,只能通过适用一般过错侵权责任来处理。易言之,至少在物件致害行为上,侵权责任法的包容性和开放性是通过第6条过错侵权行为的一般条款来实现的。

  第二,责任程度较低的严格责任。与一般侵权行为适用过错责任原则不同,产品致害、危险物致害、动物致害和物件致害是几种典型因物引起的特殊侵权行为,均适用严格责任原则。因物的种类和危险性的不同,特殊侵权责任的严苛性也有所不同:产品责任、危险物致害责任和动物致害责任为程度较高的严格责任,原则上适用无过错责任;物件致害责任为程度较低的严格责任,原则上适用过错推定责任。这意味着在诸多问题的解析上,物件致害责任应有别于其他物的损害责任。

  第三,严格区分“人的行为”和“物件的行为”。《侵权责任法》将动产和不动产(建筑物或者工作物)放在一起单独规定,可谓是当代侵权法立法例之一大创新,尤其是堆放物、障碍物、地下设施的明文规定,更是引领先河之举。在动产致害能否作为物的损害的问题上,各国态度迥异,许多国家始终犹豫不决,担心人的行为和物的行为容易混淆,很难区分,盖因“几乎不可能出现一个人的行为不涉及有体物而被认为是危险行为的情况”。拒绝设立物件致害的一般条款,无疑体现了侵权责任法立法者审慎的态度。但无论如何,物件致害行为与人的行为仍有着根本的区别,这样的划分有着法制史和法律逻辑的理论支持。总之,只有因物本身的结构、状态或者变化引起的致害,才能适用物件致害责任,否则只能成立一般过错侵权行为。

  二、物件致害责任体系的内部层次

  具体到物件致害责任内部,第85条至第91条7个条文之间并非简单罗列的关系,而是相互解释和印证的关系。根据条文用语和文字表述的差异,物件致害责任可划分为五个不同的层次。

  第一层次为抛掷物致害责任。抛掷物致害责任本质上是一种补偿责任而非赔偿责任。补偿责任是从《侵权责任法》第24条的公平责任引申出来的概念,它强调责任人承担责任的基础是基于损失分担的精神,无须对受害人的全部损害承担责任,只须根据具体情况给予适当的补偿即可。虽说补偿责任的数额是由法官酌情裁量得出的,但并不意味着没有任何标准。原则上,补偿责任是以受害人的损害大小为基准予以适度扣减得出的。

  至于抛掷物致害责任的归责原则,仅依第87条之文义,无法判断。抛掷物致害责任是一种无过错责任,行为人不论有无过错均须依照法律规定承担侵权责任。但问题是,一旦认定行为人做出了加害行为,是真正的加害人,就得按照一般侵权行为规范来处理,便不再适用抛掷物致害责任。而根据一般侵权行为规则,行为人可以通过证明自己没有过错而免责,无过错责任原则显然断绝了这一可能性。据此,可以断言无过错责任原则与抛掷物致害责任的基本精神是相悖的。因此,抛掷物致害责任应当采取过错推定原则,与物件致害责任采取过错推定原则的做法保持一致。

  第二层次为建筑物等脱落坠落责任、堆放物致害责任和树木致害责任。较之抛掷物致害责任,这三种责任是程度稍重的责任类型。由于都使用了“不能证明自己没有过错的,应当承担侵权责任”的统一句式,故可做相同的解释。三种类型的责任采用了最典型的过错推定责任原则,过错的判断采取举证责任倒置和主客观相统一的标准,除一般注意义务以外,还应综合考量行为人的智力、经验等主观因素。难点在于对第88条堆放物致害责任中的“堆放人”的理解。对此,存在两种观点:一种观点认为“堆放人”是指实际堆放物品、造成堆放物品潜在倒塌危险的人;另一种观点认为“堆放人”是指实际支配和控制堆放物品的所有人或者管理人。两种意义上的“堆放人”通常是重合的,但在例外情况下可能发生分离。此时,导致堆放物有瑕疵的是前一主体,保有堆放物的是后一主体。因违反物件管领义务是承担物件致害责任的最终依据,只有对物件有管领义务的人才是真正的责任主体,所以,后一观点最符合物件致害责任的精神。而且,对比建筑物等脱落坠落责任和树木致害责任的条文,可以发现两种类型的责任主体都包括“所有人或者管理人”,将“堆放人”理解为倒塌的堆放物的所有人或者管理人,前后逻辑也更为顺畅。

  第三层次为地下设施致害责任。与树木、堆放物等易见物相比,地下设施致害的隐蔽性更强、危险性更大,责任也更为严格。主要表现在对过错的认定采取了完全客观的标准。第91条第1款和第2款分别规定了施工地下设施致害责任和普通地下设施致害责任。对于前者,施工人的管领义务是“设置明显标志”和“采取安全措施”,施工人不仅要同时履行两种注意义务,二者缺一均推定过错成立,而且在效果上要达到足以保护他人的程度。对于后者,管理人的管领义务是“尽到管理职责”,依据“善良管理人”、“一般理性人”等客观化标准进行判断。从责任人无过错免责的证明标准来看,地下设施致害责任明显高于树木、堆放物等致害责任。这表明了立法者轻重不同的价值判断,藉此彰显物件危险性愈高责任愈严格的立法理念。

  第四层次为障碍物致害责任。这一责任是障碍物设置人的直接责任和公共道路管理人的补充责任的结合,责任的严苛性集中表现在责任主体的多重性上。第89条并没有明确障碍物致害的责任形态,但从责任主体———“有关单位或者个人”的表述来看,其特殊性不言而喻。立法者既不使用“道路管理人”的称谓,也不采用“障碍物设置人”的术语,而是做出了有别于本章其他条文的模糊性的文字表达,由此很难得出单一责任主体的结论。只要联系《侵权责任法》第37条的规定,就会发现障碍物致害与违反安全保障义务侵权行为具有惊人的相似性:公共道路管理人是承担安全保障义务的管理人,障碍物设置人是造成他人损害的第三人。公共道路管理人的管领义务是确保道路的顺畅,而障碍物设置人的管领义务则是以适当方式处置物品。类推适用第37条的规则,障碍物设置人应承担直接侵权责任,公共道路管理人则承担相应的补充责任。因此,“有关单位或者个人”应指公共道路管理人和障碍物设置人。同时,鉴于障碍物致害与违反安全保障义务具有同质性,其归责原则也应划分为两种情形:公共道路管理人承担的是过错推定责任,障碍物设置人承担的则是过错责任。

  第五层次为建筑物等倒塌责任。这是物件致害责任中最严格的责任类型,其主要特征是连带责任。第86条第1款明确规定建设单位与施工单位对受害人承担连带责任,实际上是绕开了建筑物等的安全状态的直接控制人——所有人、管理人或者使用人,径直要求建筑物等的安全状态的间接控制人——建设单位和施工单位承担责任。从性质上看,建设单位与施工单位承担的责任仍属物件致害责任,与其他类型的物件致害责任不同之处仅在于责任主体是致害物的原保有人而非现保有人。这是立法者针对近年来社会上频繁发生的工程质量低下倒塌致害事件而专门设置的条款,属于公共政策的特别考量,其目的是为了从根源上杜绝建筑物等倒塌的严重危害人们生命财产安全、触及社会公众心理底线的不良现象。关于归责原则,笔者认为,虽然第86条第1款并未明确规定采取何种归责原则,而且从语言表达上看更接近于无过错责任的表述习惯,但依体系解释之规则,第86条第2款明确规定倒塌事故可归因于其他责任人的,由其他责任人承担侵权责任,由此可推断出只要建设单位与施工单位能证明自己无过错,就无须承担责任。可见,建筑物等倒塌责任应理解为过错推定责任,不能为了增强其救济力、便利其赔偿性,就矫枉过正,界定为无过错责任。需要注意的是,在发生倒塌致害时,受害人可以根据第86条第1款选择以建设单位和施工单位为被告,也可根据该条第二款选择其他责任人为被告。但其他责任人所承担的侵权责任,与建筑物等脱落坠落致害责任无异,不属于第五层次的物件致害责任范畴。

  三、解释论下物件致害责任的重点疑难问题

  (一)物件损害行为:单一还是复数

  在《侵权责任法》规定的特殊侵权类型中,“物件损害责任”或者说“物件”侵权恐怕是最复杂的类型之一。从立法规定上看,人们看到的是并列着的散乱规定,不同条文所体现的责任主体、责任客体、归责原理等彼此差异较大,“一般”与“特别”层层叠叠,较难理出次序,有些像英美法中的复数侵权行为(torts),而非单一的由物件引发的单一侵权行为(tort)。

  《侵权责任法》能否完全取代《民法通则》第126条及《人身损害赔偿解释》第16条之规定尚有疑问。《侵权责任法》放弃比较法上较为常见的土地工作物“设置或保管有欠缺(瑕疵)”之类概括力较强的措辞,转而用数个条文具体规定“脱落、坠落”、“倒塌”、“抛掷”、“堆放、倾倒、遗撒”、“折断”等更为具象的损害发生事由,无疑也是使得这一章看起来更像是对复数侵权行为(torts)的规定。具象有具象的好处,但也有散乱而乏概括力的弱点,欠缺体系整合性,并且很可能产生规范漏洞。前文提到的道路管理瑕疵问题,便难以在《侵权责任法》中找到相应的请求权基础,仍有必要适用《民法通则》第126条及《人身损害赔偿解释》第16条之规定。在对我国的物件损害责任进行体系化时,可以考虑将《民法通则》第126条之规定作为一般规定,将《侵权责任法》第11章规定的诸种复数侵权行为(torts)作为特别规定,并且在司法解释与立法规定不相矛盾的前提下,保留司法解释中的相关规则。

  (二)物件致害责任主体的确定

  《侵权责任法》第90条规定了由“所有人或者管理人”来承担责任,物件致害责任一章其他条文所规定的“使用人”、“堆放人”、“施工人”或者“管理人”,虽各有不同,但都暗含着指向致害物件的所有人或者管理人的意思。如何正确理解所有人和管理人的关系,成为认定保有人的关键。在正常状态下,如果所有人不是管理人,就不承担责任,而由管理人承担,对此学界没有太大异议。但在非常状态下,如保有状态不明、管理人赔偿不足、管理人无法确定时,上述规则是否成立,就颇有争议。主要意见有二:一是所有人和管理人是共同保有人,承担不真正连带责任。在对外关系上,所有人和管理人承担连带责任。二是管理人是第一保有人,所有人是第二保有人,管理人承担直接责任,所有人承担补充责任。笔者认为,不真正连带责任和补充责任作为法定的特殊责任形态,在《侵权责任法》中的扩展适用应受到严格的限制,不应随意解释。从立法技术的角度切入,可以发现《侵权责任法》对不真正连带责任的规定都采用了“向……请求赔偿”和“有权向……追偿”相结合的句式(第43条、第83条),而物件致害责任中采用的句式是“所有人或者管理人应当承担侵权责任”,二者之间存在巨大的鸿沟,做相同解释难度甚大。类似的,《侵权责任法》对补充责任的规定要么是明文规定(第34条、第37条、第40条),要么是采用“不足部分由……赔偿”的句式(第32条),和物件致害责任中“所有人或者管理人应当承担侵权责任”的表述也存在很大的差别。因此,将物件致害责任理解为不真正连带责任或者补充责任,不符合体系解释的基本规则。既然立法者使用了“或”字而非“和”字,就已充分表明了立法者的立场,而且依“或”之基本文义,应理解为选择的意思。故在确定物件保有人时,所有人和管理人只能二者择一,既不能同时作为保有人,也不能先后作为保有人。换言之,物件致害的责任主体应当是单一保有人,承担单独责任。另外建议,物件致害责任主体的确定可遵循以下规则: (1)物件保有人原则上是所有人; (2)所有人和管理人不一致时,以实际支配和控制物件的管理人为保有人; (3)管理权限不明、双方没有约定或者约定不为善意第三人知晓的,应当推定所有人为保有人,管理人不对受害人承担侵权责任。惟有如此,才能敦促当事人积极明晰管理权限,善尽注意义务,最大程度上降低损害风险。

  (三)抛掷物致害的责任形态

  抛掷物致害责任是物件致害责任中最为特殊的一种类型,其究竟采取何种责任形态,依《侵权责任法》第87条的字义无从判断。对此,主要有两种做法:连带责任和按份责任。两种观点均有其合理之处。《侵权责任法》第87条没有明确抛掷物致害责任的具体形态,在一定程度上反映了立法者在此问题上的摇摆不定。尽管如此,我们仍可从《侵权责任法》的价值取向上窥见一二。连带责任作为最严厉的侵权责任形态,是“对自己行为负责”之传统民法伦理的例外,其适用奉行“法无明文规定不连带”之原则,严格禁止类推扩展适用。从《侵权责任法》第8条和第10条的规定来看,只有共同侵权行为或者共同危险行为才能产生连带责任的后果,而且,第13条关于连带责任效力的规定做了“法律规定承担连带责任”的限定,都说明了连带责任适用的法定性。共同侵权行为和共同危险行为的共通点在于存在数个侵权行为。然而,抛掷物致害只有一个侵权行为,除了真正实施侵害的建筑物使用人外,其他使用人承担责任的基础都是推定的行为,要实现二者的顺利对接显得困难重重。更为重要的是,立法者在抛掷物致害责任的正当性存在巨大争议的情况下仍然力排众议将其纳入《侵权责任法》,势必会基于利益平衡的考虑做出一定的妥协,将赔偿责任改成补偿责任就是重要的体现。既然受害人连足额的赔偿都无法获得,更遑论要求使用人承担连带责任!因此,将抛掷物致害责任理解为平均分担的按份责任无疑最符合立法的初衷。

  (四)第三人过错在物件致害责任中的适用

  第三人过错是我国《侵权责任法》对当代世界侵权立法例之一大贡献。第28条规定:“损害是由第三人造成的,第三人应当承担侵权责任。”这是关于第三人过错的一般规定,其立法原型是《民法通则》第127条,有学者认为该条强调第三人过错是损害发生的唯一原因,可以导致加害人免责。但笔者认为,对《侵权责任法》第28条的适用范围应做广义解释,还应包括第三人过错并非损害发生的唯一原因的情形。物件致害责任一章对第三人过错的适用未做特别的规定,具体规则隐晦不明,需做进一步解析。从体系解释的角度看,《侵权责任法》第83条对第三人过错在动物致害责任中的适用做了特别的规定,动物保有人和第三人承担不真正连带责任,最终责任人是有过错的第三人,第三人过错不能成为动物保有人的抗辩事由。依相反解释之规则,物件致害责任一章无此规定,不能认定物件保有人与第三人承担不真正连带责任。根据第三人过错抗辩设立的目的,第三人必须对受害人直接承担侵权责任,这样就排除了物件保有人先行承担直接责任、事后向第三人追偿的方式。故此,物件保有人与第三人的关系只有两种可能: (1)物件保有人承担补充责任,即有过错的第三人在其过错范围内对受害人承担直接赔偿责任,保有人承担补充责任。此时,物件保有人仅享有赔偿顺位上的抗辩,不能产生真正意义上的“减轻或者免除责任”的效果,这与《侵权责任法》第三章标题“不承担责任和减轻责任的情形”所提示的第三人过错之法律效力是相悖的。因此,这一做法实不足取。(2)物件保有人和第三人承担按份责任,即有过错的第三人与物件保有人构成无意思联络的数人侵权,依其过错和原因力大小进行责任分担。这一做法,在客观上产生了减轻保有人责任的效果,对实现保有人与第三人的利益衡平十分有利,受到学界的赞许。

  值得一提的是,在《侵权责任法》出台前,已有相关司法判例证明了这一观点的可行性和合理性。在《最高人民法院公报》刊载的“吴文景案”中,厦门市中级人民法院认定致害树木的保有人牛姆林公司和康健旅行社的行为构成“间接结合”的侵权行为,并依照双方过错程度和原因力大小计算各自承担的责任数额。最高人民法院在公报上阐明了该案的裁判要旨,重申了物件保有人(树木保有人牛姆林公司)和第三人(康健旅行社)承担按份责任的规则,颇具启发性。可见,物件保有人和有过错的第三人承担按份责任的做法延续了最高人民法院《人身损害赔偿司法解释》(2004)第2条关于“间接结合”侵权行为的规定,对实现审判经验积累的连续性和司法裁判的前后统一性有着积极的意义。依解释论之规则,第三人过错在物件致害责任中适用的法律依据,是《侵权责任法》第12条关于无意思联络数人侵权的规定。

交通部公文处理办法

交通部


交通部公文处理办法
(1994年5月16日交通部交办发〔1994〕453号文发布)

第一章 总 则
第一条 根据国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》(国办发〔1993〕81号)制定本办法。
第二条 本办法适用于交通部机关、部属行政机关公文及各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门报部公文。
部直属及双重领导企事业单位公文处理参照本办法执行。
第三条 交通部办公厅是交通部公文处理的管理机构,主管部机关并负责指导下级行政机关的公文处理工作。
第四条 部机关厅司局及部属行政机关应设立文秘部门或者配备符合职位要求的专职干部负责公文处理工作。
第五条 公文处理必须做到及时、准确、安全、保密,并努力提高公文处理工作的效率和质量;行文要少而精,注重效用;必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定,确保国家秘密安全。
第六条 公文处理工作应贯彻“党政分开”的原则。

第二章 公文种类
第七条 交通部公文种类主要包括:
(一)令
适用于部依照有关法律规定发布交通法规,宣布施行重大强制性行政措施等。
(二)决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排。
(三)指示
适用于对下级机关布置工作,阐明工作活动的指导原则和要求。
(四)公告、通告
“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
(五)通知
适用于发布行政规章;转发上级机关和不相隶属机关的公文,批转下级机关的公文;传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项;任免和调配干部。
(六)通报
适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况。
(七)报告
适用于向上级机关汇报工作,反映情况,提出建议,答复上级机关的询问。
(八)请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
(九)批复
适用于答复下级机关请示事项。
(十)函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题;向有关主管部门请求批准等。
(十一)会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。
第八条 部机关行政公文划分为“文件”、“专用文件”和“签报”。
(一)“文件”分为《交通部令》、《交通部文件》、《交通部函》、《交通部办公厅文件》和交通部×××司(局)文件。
(二)“专用文件”指在一定业务范围内使用、有特定版头和处理程序的公文。属须部批准的常规性审批公文,主管司局应尽量采用“专用文件”形式。目前,部“专用文件”有:《交通部任免通知》、《交通部出国人员政审批件》、《交通部出国任务通知书》、《交通部办理海员证批件》。
(三)“签报”是部机关各职能部门向直接上级请示问题或报告工作的一种形式。“签报”必须由主办单位负责人亲笔签名,不加盖印章,送主管领导人原件批回。不得同时抄送几位领导人和抄送其他单位。

第三章 公文格式
第九条 公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、主题词、抄送机关等部分组成。
(一)发文机关应当写全称或者规范简称;联合行文,主办机关排列在前。
(二)公文密级、缓急标志要清楚。“绝密”、“机密”公文应当标明份数序号。
(三)发文字号包括机关代字、年份、序号。联合行文,可只标主办机关发文字号。
(四)上报的公文,应当在发文字号右侧注明签发人姓名。
(五)公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容和公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外,一般不用标点符号。
(六)主、抄送单位如用简称,应用规范简称。抄送单位排列顺序为:国务院各部门,各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府及其部门,部直属单位,部内有关司局。
(七)公文如有附件(不包括被批转、报送件),应在正文之后,年月日之前,注明附件的名称和件数。
(八)公文除会议纪要外,应当加盖印章。联合上报的非法规性文件,由主办机关加盖印章。联合下发的公文,联合发文机关都应当加盖印章。
(九)成文时间,以领导人签发的日期为准;联合行文,以最后签发机关领导人签发日期为准。
(十)部及厅、司、局公文应当标注主题词(见部公文主题词表);上报的公文,应当按照上级机关的公文主题词表标注主题词。

第四章 行文规则
第十条 各级行政机关的行文关系,应当根据各自的隶属关系和职权范围确定。
第十一条 部在职权范围内,可向国务院各部门,各省、自治区、直辖市、计划单列市政府及交通厅(局、委、办),部直属及双重领导企事业单位行文。
第十二条 属部机关厅司局职权范围的事项,应由各厅、司、局自行发文;须部审批的事项,经部领导同意后,也可由厅、司、局发文,文中注明经部领导同意。
部机关厅、司、局之间遇有问题应当面协商,除人员任免、奖惩、调动外,原则上不互相行文。
部机关各司局不应以司局名义向国务院各部门及省、自治区、直辖市政府行文。
第十三条 具有行政管理职能的部船检局、救捞局、无线电管理委员会等,向部请示或者报告可使用签报形式,可代部起草公文稿。
部属单位受部机关有关司局委托代为拟办的公文稿,须经有关司局领导人审核签字,并按公文处理程序办理。
第十四条 地方交通部门、部直属和双重领导企事业单位要求部解决具体问题时,应按部机关职权范围,直接行文报送有关厅司局处理。
第十五条 部属下级机关和企事业单位一般不得越级请示。
第十六条 “请示”应当一文一事;一般只主送一个上级机关,如需同时送其他机关,应当用抄送形式,但不得同时抄送下级机关。除领导直接交办的事项外,“请示”不得直接送领导者个人。
第十七条 “报告”、“纪要”“简报”中不得夹带请示事项。
第十八条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文;政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文;政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。
联合行文应当确有必要,单位不宜过多。
第十九条 经批准在报刊上全文发布的交通法规,应当视为正式公文依照执行,可不再行文。同时,由发文机关印制少量文本,供存档备查。

第五章 公文办理
第二十条 公文办理分为收文和发文。收文办理一般包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、立卷、归档、销毁等程序;发文办理一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等程序。
第二十一条 收文办理应注意事项:
(一)登记包括:来文机关、文号、标题、来文日期、收文编号等。一般事务性来文可视情况确定是否登记。
部及办公厅的收文,由文书处或者机要处负责签收、拆封、登记、分办;部内各司局的收支,由其办公室或综合处负责拆封、登记、分办;注明领导同志亲启件,原封登记后送领导人或其秘书签收。上下级机关送领导亲启的信函由领导本人拆阅。
(二)凡送部并需办理的公文,由办公厅根据内容和性质,提出拟办意见,分送部领导批示或送有关司局办理;主送部内各司局的公文,由其办公室或综合处分办。
(三)承办单位应按时限要求抓紧办理,不得延误、推诿。对不属于本单位职权范围或不适宜由本单位办理的,应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由。
(四)文秘部门应当建立拟办、分办公文的检查催办制度,并负责检查催办。
第二十二条 发文程序:
(一)部发文程序:主办司局承办人拟稿——处室领导核稿——司局办公室核稿——司局领导人审核——办公厅文书处核稿(上报党中央、国务院的,经厅领导核稿)——部领导审阅签发——文书处登记编号——缮印——文书处封发。
(二)厅发文程序:与部发文程序基本相同,由办公厅主任或副主任签发。重要公文必要时由部领导审阅后发。
(三)司局发文程序:主办处室承办人拟稿——处室领导核稿——司局办公室核稿——司局领导人签发——会签——司局办公室编号——缮印——主办司局封发。
(四)“专用文件”发文程序:承办人拟稿——处室领导核稿——司局办公室核稿——部授权的司局领导签发——司局办公室编号——缮印——主办司局封发。
第二十三条 拟办公文应当做到:
(一)符合国家的方针、政策和法规以及部的方针、政策和有关规定。
(二)情况确实,观点明确,条理清楚,文字精炼,书写工整,标点正确,篇幅力求简短。
(三)人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题,后引发文字号。日期应当写具体的年、月、日。
(四)结构层次序数,第一层为“一”,第二层为“(一)”,第三层为“1.”,第四层为“(1)”。
(五)必须使用国家法定计量单位。
(六)用词用字准确、规范。文内使用简称,一般应当先用全称,并注明规范简称。
(七)根据内容和行文对象,正确使用公文种类,送领导审核的文稿,应附来文和必要的相关文件。
(八)拟稿人根据实际需要,确定主、抄送单位,分别标明正文和附件印数。
第二十四条 公文中的数字,除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外,应当使用阿拉伯数码。
第二十五条 公文稿中凡有涉及其他单位的问题,主办单位应当主动与有关单位协商、会签。会签应注意以下事项:
(一)会签文稿均以会签单位领导人签字为有效。
(二)部内会签,由主办司局送转会签。有关司局如有不同意见,应当协商一致后再报部领导。如经充分协商仍不能取得一致意见,应如实报部领导。
(三)部外会签(包括会印),由主办司局指定专人承办。部外单位对会签稿有重大修改,应重新送部领导审批。
(四)部外单位送我部会签或会衔的文稿,先由主办司局提出意见,然后按部发文程序办理。
(五)上报的公文,如有关部门意见不一致,应当在文中如实反映。
第二十六条 公文送领导人签发之前,应当由文秘部门审核。审核的重点是:是否需要行文,是否符合国家的法律、法规和方针、政策及部的有关规定,是否与有关部门协商、会签,文字表述、文种使用、公文格式等是否符合本办法的有关规定。
在不改变愿意的情况下,核稿人可对文稿进行删节和文字加工。需对文稿进行较大修改时,应提出修改意见商经办人(主办单位)修改。
公文经部领导签发后,文书处应注意部领导对文稿内容有无修改,必要时做适当文字处理。
会签单位和核稿人应注意保持稿面的整洁。稿面不洁、字迹潦草、涂改勾划较乱的,由经办人清稿(并将原稿附后)。
第二十七条 公文签发:
部发文,一般的按部领导分工,由主管部领导签发;上报的或重要的下发公文,由部长或授权副部长签发。有的公文可由部领导授权的厅司局领导签发。
厅司局发文,由厅司局领导人签发;厅司局领导人不在时,由主管部领导授权主持厅司局工作者签发。
第二十八条 审批公文,主批人应有明确意见,并签署姓名和审批时间。其他审批人圈阅,视为同意。公文签发人对所签发的公文内容全面负责。
第二十九条 拟办、修改和签批公文,用笔用墨必须符合存档要求。不得在文稿装订线外书写。
第三十条 缮校:
(一)部机关发文,由文印室负责缮印。缮印过程中,如需修改原稿时,司局发文应与司局核稿人联系,部发文应与办公厅核稿人联系;如属重要修改,应请示原签发人同意。
(二)校对,部发文由文印室负责前二校,经办人负责三校;其他公文均由经办人负责校对。部上报的公文,付印前应经办公厅核稿人看样。
第三十一条 拟办公文,应逐步淘汰书写方式,使用计算机、四通打字机等打印在公文稿纸上。“签报”第二页可使用16开或A4型白纸,一般每页18行至20行,每行22至25个字,排列要疏密有致。字体应为3号宋体或楷体。
第三十二条 上报的公文如不符合本办法第十五条、第十六条、第二十三条第一项、第二十五条第五项的规定,上级机关的文秘部门可退回呈报单位。
第三十三条 上级行政机关的行政公文,除绝密和注明不准翻印的以外,经下一级机关负责人或办公厅(室)主任批准,可以翻印,但应当注明翻印的机关、时间、份数和印发范围。密码电报不得翻印、复制,不得密电明复、明电密复。
第三十四条 传递秘密公文,必须采取保密措施,确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文,必须采用加密装置。绝密级公文不得利用计算机、传真机传输。

第六章 公文立卷、归档和销毁
第三十五条 公文办完后,应当根据《中华人民共和国档案法》、《交通文件材料立卷归档办法》及有关规定,及时立卷、归档。个人不得保存应当归档的公文。
第三十六条 没有归档和存查价值的公文,经过鉴别和司局或处室主管领导批准,可以定期销毁。销毁秘密公文,应当进行登记,由二人监销。

第七章 附 则
第三十七条 交通法规方面的公文,依照《交通法规制定程序规定》(部1992年第38号令)处理。
第三十八条 本办法由部办公厅负责解释。
第三十九条 本办法自1994年6月1日起施行。部及办公厅其他有关公文处理的规定,凡与本办法不一致的,以本办法为准。



怀化市建设工程抗震设防管理办法

湖南省怀化市人民政府


怀化市人民政府关于印发《怀化市建设工程抗震设防管理办法》的通知

怀政发[2005]3号

各县(市、区)人民政府,市直机关各单位:
现将《怀化市建设工程抗震设防管理办法》印发给你们,请遵照执行。


二OO五年二月一日

怀化市建设工程抗震设防管理办法

第一条 为加强建设工程抗震设防要求管理,防御和减轻地震对工程设施的破坏,保护人民生命和财产安全,根据《中华人民共和国防震减灾法》、《地震安全性评价管理条例》、《湖南省实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》、《湖南省重大建设工程和可能发生严重次生灾害建设工程地震安全性评价管理办法》、《建设工程抗震设防要求管理规定》等有关法律法规规章规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构(以下简称地震行政管理部门)负责本行政区域内的建设工程抗震设防要求和地震安全性评价的监督管理工作。
发改、建设、规划、国土资源、公安、交通、水利、文物等部门按照各自职责,配合地震行政管理部门做好抗震设防要求和地震安全性评价监督管理工作。
第三条 建设工程必须按照抗震设防要求进行抗震设防,建设工程抗震设防要求管理纳入基本建设管理程序。
第四条 新建、扩建、改建重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程必须在立项前按规定进行地震安全性评价,并根据评价结果确定抗震设防要求进行抗震设防;其他建设工程必须按照国家颁布的地震烈度区划图或地震动参数区划图规定的抗震设访要求,进行抗震设防。
第五条 因工程建设需要,一次齐发爆破用药相当于4吨TNT(梯恩梯)炸药能量以上或者在人口稠密地区实施大型爆破作业,有关单位应事先向社会发布信息,并报告当地人民政府地震行政管理部门。
第六条 已经建成的下列建筑物、构筑物,未采取抗震设防措施的,应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定,并采取必要的抗震加因措施:
(一)属于重大建设工程的建筑物、构筑物;
(二)可能发生严重次生灾害的建筑物、构筑物;
(三)有重大文物价值和纪念意义的建筑物、构筑物;
(四)地震重点监视防御区的建筑物、构筑物。
第七条 建筑工程勘察、设计等单位必须按照抗震设防要求,依据抗震设计规范进行勘察、设计。
第八条 必须进行地震安全性评价的建设工程在施工质量监督检查和竣工验收时,应当将抗震设防要求和措施列为检查内容,并通知地震行政管理部门参加。在建的建设工程不符合抗震设防要求的,应当及时纠正;已经建成的建设工程不符合抗震设防要求的,不得交付使用。
第九条 从事地震安全性评价工作的单位,必须取得国家或省地震行政主管部门核发的地震安全性评价资质证书,到市地震行政管理部门登记备案后,方可按照资质证书级别及规定的评价范围开展地震安全性评价工作。
第十条 承担地震安全性评价工作的单位必须严格执行国家颁布的有关强制性标准和相关技术规范。
第十一条 建设单位不按照本办法规定进行地震安全性评价工作,或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的,由县级以上人民政府地震行政管理部门责令改正,并依照《防震减灾法》第四十四规定,处1万元以上10万元以下的罚款。
第十二条 违反本办法规定,勘察设计单位不按抗震设防要求和抗震设计规范进行勘察设计,施工单位不按抗震设计进行施工的,由县级以上人民政府地震行政管理部门责令改正,并依据《防震减灾法》第四十五条的规定,处1万元以上10万元以下的罚款。
第十三条 违反《地震安全性评价管理条例》,未取得地震安全性评价许可证书,承揽地震安全性评价工作的,由县级以上人民政府地震行政管理部门责令改正,没收违法所得,并处1万元以上5万元以下的罚款。
第十四条 国家工作工作人员在建设工程抗震设防工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十五条 当事人对地震行政管理部门依法作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十六条 本办法自发布之日起施行。

附:必须进行地震安全性评价的建设工程目录




附件:
必须进行地震安全性评价的建设工程目录
一、重大建设工程
(一)市级以上的电视高频广播发射塔、国际电信楼、国际卫星地球站、长途邮电通信枢纽;
(二)研究、中试生产和存储剧毒生物制品和天然、人工细菌与病(如鼠疫、霍乱、伤寒等)的建筑;三级特等医院的住院部、医技楼;
(三)公路、铁路干线上的特大桥梁、300米以上的隧道及立交桥工程,大型火车站的候车楼和国际、国内主要航空干线上的航空站楼;
(四)市级以上的电力调度中心,单机容量30万千瓦以上或者规划容量100万千瓦以上的火力发电厂、75万千瓦以上的水电厂、50万伏以上变电所和50万伏以上跨越塔;
(五)坚硬、中硬场地上80米以上或者中软、软弱场地上60米以上高层建筑工程和市级以上(含市级)的各类救灾应急指挥机构用房。
二、可能发生严重次生灾害的工程
(一)大、中型化工企业大型基本建设项目的生产设施;
(二)贮油3万立方米以上、贮气10万立方米以上的设施和贮存易燃易爆、剧毒或强腐蚀物质和仓库;
(三)容量在3000万立方米以上的水库大坝。
三、国务院及其有关部门、省地震与省发改或者其他有关部门规定必须进行地震安全性评价的其他建设工程。