[内容摘要]法律援助制度从最初公民个人、社会团体自发的慈善行为发展为国家行为，其内容从刑事扩大到民事、行政诉讼，从为穷人服务扩大到为中产阶级服务，从法庭代理扩大到社区矫正等预防性的非诉讼服务。可以说，法律援助已涵盖到法治运行的各个环节，成为司法制度的重要组成部分。本文围绕我国法律援助范围窄、经费短等问题，探析完善我国法律援助工作对策，目的在于化解社会转型期的矛盾纠纷，维护弱者权益，促进司法公正，维护社会稳定，构建和谐社会。
[关键词]法律援助；经费；维护弱势群体

笔者是兼职基层法律服务工作者，按照规定，每年至少要完成二个法律援助案件。因而对此有一定了解，现就加强法律援助工作谈谈肤浅看法。所谓法律援助是指由政府专门机构，为经济困难或者人民法院指定辩护案件的当事人免费提供法律服务的制度。它是法律扶贫扶弱的社会公益活动，也是保障人权、实现诉权平等和完善社会保障法制的重要举措。让弱者沐浴着法律的阳光,享受着正义的温暖，感受着党和政府的关怀。它源于律师为贫困的当事人免费提供法律服务的道义行为，后来演变为现代法治国家不可缺少的法律制度，是司法文明与社会进步的体现。
目前，世界上有140多个国家实行这一司法救济制度，采用的法律援助模式有三种：专职律师模式、私人律师模式和混合模式。我国采用的是混合模式，由执业律师、基层法律服务工作者和法律援助机构安排的其他人员承担。我国法律援助制度从无到有，从小到大，从设想到试点，正逐步发展完善。有关法律援助的地方性法规和规章大量出台。2004年9月8日司法部出台《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》。2003年7月国务院颁布的《法律援助条例》（以下简称《条例》）是我国第一部关于法律援助的全国性立法，它标志着社会公平正义和我国法律援助事业进入了新的发展时期。虽然经过十多年的发展，取得了显著的成绩，但法律援助工作仍然存在许多不少问题，与社会需要还有一定差距。
一、当前我国法律援助存在的主要问题
1、混合型法律援助模式存在不足。由于我国地域辽阔，区域经济发展和律师资源分布不平衡，因此初创时期，采用由社会律师、法律援助专职律师、基层法律工作者及自愿要求办理法律援助案件的社会组织人员共同构成的混合型法律援助模式，完全符合当时的国情。但是，这种模式也存在着一定的不足，影响法律援助事业的发展。这种混合模式究竟是以法律援助专职律师服务模式为主？还是以社会律师服务模式为主？社会律师是指面向社会提供有偿法律服务的律师事务所律师。法律援助专职律师是指各级法律援助机构里专门办理法律援助案件，属公务员或事业编制，享受国家统一规定的待遇，由政府支付工资的律师。《条例》第21条规定：“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件”。从该规定看，强调以社会律师办理法律援助案件为主；从现实的情况看，各地也确实以社会律师办理援助案件为主，专职律师办理为辅。形成这种状况的主要原因是我国各级法律援助机构专职律师普遍严重缺乏，很多法律援助机构都没有专职律师，远远不能满足法律援助案件服务的实际需要。这就造成很多法律援助机构只审查、受理、批准法律援助案件，并不具体承办案件，而是将案件指派给社会律师办理。这样就加重了社会律师的工作负担，而且很多地方援助补贴低，从而影响了社会律师参与法律援助的积极性，有的责任心不强，敷衍了事，导致办案质量不高，影响法律援助的社会形象和社会效果。并且，在案件办理过程中，当事人接触最多的是援助律师，而代表政府的法律援助机构只是帮助介绍与指派，法律援助的国家责任没有充分体现出来。
2、法律援助需求之间的矛盾较突出。我国现有城市最低生活保障对象为2347万人，农村中的贫困人口约为4320万人，18周岁以下的未成年人有3.67亿人，60岁以上的老年人约有1.85亿人，残疾人8296万人，需要法律援助的困难人员众多，而实际得到援助的人占三分之一。可以说，在法律援助当中，供需矛盾比较突出。148法律咨询、接待需求与援助机构工作人员短缺的现状之间也存在矛盾。这主要体现在经济欠发达的地区。随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，公众的法律意识不断增强，法律援助的需求量不断增大；但是法律援助的资源有限，受到人力、财力等限制，法律援助机构只能量力而行，受理的法律援助案件数量有限，援助对象有限，主要是经济特别困难的当事人，难以满足大部分弱者获得法律援助的愿望。当然，农民工请求支付劳动报酬或者工伤赔偿的，可以不受经济特别困难条件的限制。
3、对开展法律援助工作的认识不足，有关部门之间关系不够协调。个别领导干部对法律援助的重要性认识不足，认为开展法律援助工作只是司法行政机关一家的事情。部门之间配合协调不够，少数领导思想上不够重视，出现“会上重要，会后次要，碰到实际困难就不要”的现象，导致人员不到位，职能没能得到充分发挥的局面。在实践中，刑事诉讼没有经过公安机关或检察机关转呈的法律援助申请的案件，接受援助人获得法律援助只停留在法院审理阶段，在公安侦查阶段、检察院起诉阶段均不能获得《刑事诉讼法》规定的法律帮助。基层法院、仲裁机构和有关部门对《条例》的重要意义认识不足，对法律援助工作的支持力度不够。法律援助机构虽然有组织、指导、协调的职责，却没有监督职能，“责、权、利”的脱节，得不到有关部门的支持和配合，所以仍然存在对法律援助案件收取一定费用的现象。尤其是劳动纠纷仲裁案件收费问题，申请“减、免、缓”审批手续没有统一的标准。
4、法律援助经费没有保障。法律援助经费开支主要是代理费、调查费、交通费和人员补贴等。目前，全国各地法律援助经费虽然纳入同级财政预算，但是预算数额不足或不能足额落实。如漳州市龙文区，全区人口18多万人（其中外来人口4万多人），2011年法律援助经费预算不足8万元，人均0.40元，其数额不能满足正常开支；并且，随着《条例》的实施，法律援助案件大幅上升，2012年上半年受理的援助案件数104件，比去年同期增长160%，8万元的援助经费已经远不能满足日益增多的费用开支，一定程度上制约着法律援助工作的开展。
二、完善法律援助工作的具体对策
1、完善我国法律援助模式。我认为可以借鉴香港的做法。香港的法律援助采用以政府公职律师为主，社会（私人执业律师、大律师等）援助为辅的服务模式。法律援助署作为香港政府专设的法律援助机构，通过本部和分署的公职律师为香港居民提供法律援助，并且负责协调、指派私人律师提供法律援助，支付私人律师的法律援助报酬。如果申请人的法律援助申请获得准许，则由法律援助署的署长发给其法律援助证书，并委任该署的大律师或律师作为申请人的代理人或辩护人，在民事法律援助案件中，申请人还可以从办理法律援助案件的律师名册中挑选一位私人执业律师当自己的法律代表。
我国法律援助的最终目标是：使所有符合条件急需法律援助的人都能获得高质量的法律援助。立足于我国律师数量不足，法律援助需求量较大的现实，借鉴香港地区的经验，由专职律师与基层法律服务工作者共同承办法律援助案件。也可以解决律师因过于追求经济利益而不愿承办法律援助案件的问题。
我市龙文区司法局努力探索为民办实事的新路子，2012年首创的“一村一名义务法律顾问”制度，受到上级党委政府的肯定，并作为惠民措施向全市各个县区推广。具体做法是：把全区律师和法律工作者、公证员整合起来，分别派到各个村部，每人挂钩一个村，担任义务法律顾问。法律服务进基层、进社区，方便人民群众，为村民免费解答法律咨询、提供法律援助等服务。
2、建立法律援助最低经费保障制度。确保法律援助工作正常开展的经费需要。没有经费的保障，法律援助工作难以进行，要保证政府能有效地保障法律援助经费，就要建立法律援助最低经费保障制度。所谓法律援助最低经费保障制度，就是指为了保证经济困难的公民获得平等的法律帮助，政府根据经济状况为法律援助机构实施法律援助所必需的费用开支而设立的一项最基本办案经费保障制度。政府要根据上年受援情况和近几年受理案件的平均增长率，来确定下一年的法律援助经费预算，并保证足额拨付。在法律援助经费的开支上，要加强监督、审计，确保法律援助经费的有效使用，防止浪费。对当年法律援助经费不够开支的，应以追补；有余的可以收回或冲抵下一年经费拨付。有了法律援助经费保障，法律援助律师或志愿者就能及时开展工作，进行调查、取证，提高他们的办案积极性，有利于维护当事人的合法权益，从而树立了法律援助的形象。
3、加强对外联系，争取社会各方面支持，保障依法实施。法律援助工作是一项“功在党和政府，利在人民群众”的特殊公益事业，不仅需要政府参与，还要社会各方面的支持，才能发扬光大。法律援助机构要加强对外联系，广泛发动社会各有关部门共同参与。要加强与工会、妇联、共青团、残疾人联合会等群团组织的联系和配合，在这些部门设立法律援助工作站，而且要真正发挥这些部门工作职能的优势，以减轻法律援助机构的工作压力，扩大法律援助工作的覆盖面和社会影响力。同时，要正确处理好援助中心与律师事务所、公证处、148法律服务所等其他法律服务机构的关系。彼此多联系、多沟通，工作上互相支持、配合，建立良好的协作关系。积极、主动与公检法部门沟通，使他们在各自工作程序中，在法律允许的范围内，多为受援者提供帮助，从而提高办案效率与质量，切实维护当事人的合法权益。并且可以邀请人大代表、政协委员监督法律援助工作，帮助协调与督促有关部门支持法律援助工作，营造全社会共同参与法律援助的工作格局。
4、完善规章制度，规范运作程序。司法行政机关作为政府履行法律援助工作的职能部门，要切实加强领导，积极主动向当地党委、政府请示、汇报工作，及时反映法律援助工作开展中所遇到的困难和问题，争取党政领导的理解、重视和支持。加强法律援助队伍建设，提高其政治和业务素质，以及职业道德。建章立制，规范动作，建立健全由政府法律援助机构统一受理、统一审查决定、统一指派、统一监督检查的“四统一”原则，制定方便群众、简单易行的工作程序，规范法律援助信息、统计和档案管理体系，保障法律援助办案质量。建立法律援助案件的承办律师、办理情况的公开、公示制度和奖惩办法，促使承办律师积极、负责地开展工作。
总之，法律援助还处于初级阶段，要加强宣传，使社会各界共同来关注、参与和支持，自觉地维护弱势群体的合法权益，并同侵权行为作斗争。农民工等弱势群体也要加强学习，不断提高法律意识，懂得运用法律武器来维护自己的合法权益，及时化解矛盾纠纷，共同营造法治的、和谐的环境。关注民生、服务社会，促进法律援助的科学发展，让法律援助机构成为社会弱势群体心中“离得近、叫得应、信得过、靠得住”的维权中心。

【参考文献】
1、林广华，《建设中国特色的法律援助制度》，载于《国家行政学院学报》2003年第6期。
2、郑自文，《国外法律援助制度比较研究》，载于《江苏法律援助》2001年第5期。
3、杨诚，《法律援助制度的比较与思考》，载于《华东政法学院学报》1999年第6期。
4、胡艳香，《中国内地与香港地区法律援助制度比较》，载于《常德师范学院学报》2001年1 月26卷第1期。
5、梁仁伟，《中国法律援助制度的现状及其完善》，载于《河北法学》2003年9月第21卷第5期。
6、马清明，《关于完善法律援助机构工作机制的思考》，载于《中国司法》2012年第2期。

[作者简介] 洪碧华，男，中共漳州市委党校副主任、副教授。龙文区148法律服务所基层法律工作者。
民政部


民政部办公厅关于贯彻落实《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》的通知

民办函〔2008〕263号


各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：

今年10月，人力资源社会保障部、民政部联合下发了《关于印发民政事业单位岗位设置管理指导意见的通知》（人社部发〔2008〕84号）。现就贯彻落实《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》（以下简称《意见》）的有关要求通知如下：

一、充分认识贯彻落实《意见》的重要意义

在事业单位实行岗位设置管理制度，是推进事业单位人事制度改革的迫切需要，也是改革事业单位收入分配制度的紧迫要求，对于事业单位转换用人机制，实现由身份管理向岗位管理的转变，调动事业单位各类人员的积极性、创造性，促进社会公益事业发展，具有十分重要的意义。

民政事业单位是我国事业单位的有机组成部分，承担着为人民群众特别是困难群众提供民政公共服务的重要工作职责。新中国成立以来，特别是改革开放30年来，经过几代民政工作者的艰苦创业、开拓进取，民政事业单位从小到大、由弱到强，不断发展壮大。截至2007年底，全国共有民政事业单位7万个，职工总数49.7万人。进入新世纪以来，随着我国经济社会的不断发展，人民群众对民政公共服务需求的层次越来越多，数量越来越大，质量越来越高，这对民政事业单位的自身建设提出了新的更高的要求，迫切要求民政事业单位不断创新体制机制、加强规范管理、提高服务的专业化水平，把民政事业单位建设成为我国社会工作人才发挥作用的重要载体和平台。党的十六届六中全会作出了建设宏大的社会工作人才队伍的重大战略部署。加强社会工作人才队伍建设的工作任务迫切要求民政事业单位开发设置社会工作岗位，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提供多种形式的社会工作专业服务。

《意见》是对我国民政事业单位人事制度改革作出规定的第一个专门文件，也是规范民政事业单位发展的基础性文件。《意见》第一次从国家层面把内容复杂、性质各异的民政事业单位整合成为具有共同特点的事业单位，确定了民政事业单位的专业属性；第一次规范了民政事业单位的岗位设置管理，提出了岗位设置的政策规定；第一次提出了民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位，为在不同类型民政事业单位设置社会工作岗位提供了政策依据，指出了大多数民政事业单位主要提供社会工作专业服务的发展方向；第一次明确了民政事业单位根据所聘岗位确定岗位工资待遇，为“岗变薪变”提供了政策依据。贯彻落实《意见》，将有利于解决民政事业单位长期以来专业定位不明，从业人员薪酬待遇较低问题；有利于改革民政事业单位人事制度，转换用人机制，调动从业人员的积极性、主动性、创造性；有利于民政事业单位设置社会工作岗位，吸纳社会工作人才，提供社会工作专业服务。各地要充分认识贯彻落实《意见》的重要意义，按照文件具体要求，采取切实有力措施，扎实做好相关工作，将民政事业单位岗位设置管理工作真正落到实处。

二、积极协调人事行政部门联合制定《意见》实施办法

按照事业单位岗位设置管理工作实行分级分类管理的总体要求，《意见》对民政事业单位岗位设置管理的实施范围、岗位设置类别、岗位设置等级、岗位基本条件、岗位设置审核、岗位聘用等作出了原则规定。各地民政部门要根据《意见》要求，充分考虑民政事业单位种类繁多，经费投入多元，服务对象多样，业务具有差异的实际情况，积极协调本地区人事行政部门，结合本地区实际，尽快联合研究制定《意见》实施办法，指导本地区民政事业单位岗位设置管理工作。各地在制定《意见》实施办法时，要解决好以下问题：

（一）不同民政事业单位的定性问题。《意见》规定，民政事业单位管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三类岗位的结构比例由政府人事行政部门和民政部门确定。各地要根据不同民政事业单位实际情况，对其单位性质作出科学界定，明确它们是主要以专业技术提供公益性社会服务的民政事业单位，或是主要承担社会事务管理职责的民政事业单位，或是主要承担技能操作维护、服务保障等职责的民政事业单位，并合理确定管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位的结构比例。

（二）民政事业单位社会工作岗位设置问题。各地要结合民政事业单位的功能、规格、隶属关系和专业技术水平，研究专业技术岗位的总量、最高等级以及高级、中级、初级之间的结构比例问题。重点是围绕《意见》关于民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位的规定，研究社会工作岗位设置的具体办法。《意见》对民政事业单位的社会工作岗位名称及岗位等级作了规定。各地在社会工作岗位设置过程中，要根据不同民政事业单位的业务特点，科学合理设置，真正将社会工作岗位作为民政事业单位主体专业技术岗位的规定落实到位。

（三）民政事业单位各类岗位职责和任职条件问题。各地要研究不同民政事业单位内部管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位的职责任务和具体任职条件。

（四）基层民政事业单位专业技术岗位设置问题。各地要研究单位小、人员少、较分散的基层民政事业单位专业技术岗位设置结构比例实行集中设置、集中调控、集中管理的具体办法。

（五）民政事业单位完成岗位设置后的兑现工资问题。《意见》规定，经核准的岗位设置方案作为聘用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。各地在制定实施办法时，要对民政事业单位完成岗位设置后及时兑现工资作出明确规定。

三、科学指导民政事业单位进行首次岗位设置和岗位聘用

各地要切实加强对民政事业单位首次岗位设置和岗位聘用工作的指导。要指导民政事业单位摸清本单位现有人员总量和结构比例的底数；指导民政事业单位在广泛听取职工和专家意见的基础上，制定出科学合理、可操作性强的本单位岗位设置方案；要严格控制各单位岗位设置方案确定的岗位总量、结构比例和最高等级设置；指导民政事业单位稳慎实施岗位设置方案，做好岗位聘用工作，切实解决实施过程中出现的问题；要指导民政事业单位在人员竞聘上岗并签订聘用合同后兑现工资待遇；将民政事业单位开展岗位设置和岗位聘用工作情况纳入年终考核指标体系，并作为奖优评先的重要依据。各地要向民政部人事司（社会工作司）和有关业务司（局）及时报告民政事业单位首次岗位设置和岗位聘用工作进展情况，共同研究解决工作中遇到的问题，确保工作顺利进行。

各地要在2009年3月31日前将贯彻落实《意见》的具体情况形成书面报告，报民政部人事司（社会工作司）。







二○○八年十二月十六日





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