四川省人大常委会


四川省第九届人民代表大会常务委员会关于修改《四川省人民代表大会常务委员会人事任免办法》的决定
四川省人民代表大会常务委员会




四川省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检
察官法》的有关规定，结合我省近年来任免工作的实践经验，决定对《四川省人民代表大会常务委员会人事任免办法》作如下修改和补充：
一、《四川省人民代表大会常务委员会人事任免办法》的名称，修改为：《四川省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员办法》。
二、第三条增加一款作为第二款：“在省人民代表大会上未当选的副省长候选人，根据工作需要和本人条件，可在适当时候再次向省人民代表大会推荐，但不得提请本届人大常委会个别任命为同一职务。”
三、第十二条修改为：“根据省人大常委会主任会议提名，省人大常委会任免省人大常委会副秘书长，省人大常委会办事机构、工作机构主任、副主任，省人大常委会地区工作委员会主任、副主任、秘书长、委员。”
四、第十四条修改为：“省人民代表大会换届时，省人民政府组成人员，地区中级人民法院院长，省人民检察院分院检察长，须在新的一届国家机关领导人员选举产生后的两个月内，提请省人大常委会决定任命。由省人大常委会任命的其它人员，如无变动，不再重新任命。”
五、增加一条作为第十五条：“提请省人大常委会任命的国家机关工作人员，再次未获通过的，不得再次提请本届人大常委会任命为同一职务。”
六、第十五条改为第十六条，增加一款作为第二款：“省人大常委会承办任免国家机关工作人员的机构应对提交省人大常委会的任免案进行初步审查，提出意见和建议，并报告主任会议。”
七、增加一条作为第十七条：“提请省人大常委会任免地区中级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员；省人民检察院地区分院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，应先征求省人大常委会地区工作委员会的意见，并在任免案中说明。”
八、第二十条改为第二十二条，第一款未增加一句“表决结果由会议主持人当场宣布。”增加一款作为第二款：“国家机关同一职务人员的任、免，应先表决免职，再表决任职。”
第二款改为第三款，修改为：“任免省人民政府组成人员、省高级人民法院副院长和地区中级人民法院院长，省人民检察院副检察长和分院检察长，补充任命省人大专门委员会副主任委员、委员和省人大常委会副秘书长，办事机构、工作机构主任、副主任，省人大常委会地区工作委
员会主任、副主任、秘书长、委员采取逐人无记名方式表决。对其他人员的任免可合并无记名表决，个别有争议的，单独无记名表决。”
九、删去第二十四条。
十、第二十五条改为第二十六条，增加两款为第三、四款：“省人大常委员会可以接受由省人大常委会决定任命、任命的国家机关工作人员的辞职。其辞职请求由提请任命人提请省人大常委会决定，未决定前，辞职人不得先行离职。
根据省人民检察院检察长提请，省人大常委会批准市、州和地区所辖县(市)人民检察院检察长的辞职。”
十一、增加一条作为第二十七条：“省人民代表大会闭会期间，省人大常委会组成人员、专门委员会组成人员，如果需要担任国家行政机关、审判机关、检察机关职务，以及履行律师职务，须先向省人大常委会辞去所担任的省人大常委会组成人员、省人大专门委员会组成人员的职务。
”
十二、第二十六条改为第二十八条，第一、二款改为第一款，修改为：“省人民代表大会闭会期间，省人大常委会主任会议、省人大专门委员会、省人大常委会组成人员五人以上联名，可以提出撤销个别副省长和省人大常委会决定任命、任命、批准任命的国家机关工作人员职务的议案
。”
增加一款作为第二十八条的第二款：“在省人民代表大会闭会期间，省人大常委会主任会议可以提出撤销省高级人民法院院长职务的议案。议案经省人大常委会决定后，由省高级人民法院报告最高人民法院提请全国人大常委会批准。
第三款修改为第三十一条的第一款：“凡提请省人大常委会撤销国家机关工作人员职务的议案，提案人须书面说明撤销其职务的理由和依据。被提出撤销职务的人员，可以在主任会议或常委会会议上陈述意见，也可书面陈述意见。”
第四款改为第三十二条的第三款。
十三、第二十七条修改为第三十二条的第一、二款：“由省人大常委会任命的国家机关工作人员，因机构撤销、合并、更名的，需重新任免。
省人大常委会任命的国家机关工作人员，在任期内死亡的，其职务由原提请任命机关注销，报省人大常委会备案。
十四、增加一条作为第二十九条：“在省人民代表大会闭会期间，省长可以向省人大常委会提出撤销个别副省长职务的议案。
省长、省高级人民法院院长、省人民检察院检察长可以向省人大常委会提出撤销由其提请省人大常委会决定任命、任命的国家机关工作人员职务的议案。”
十五、增加一条作为第三十条：“根据省高级人民法院院长的提请，省人大常委会批准撤销市、州和地区所辖县(市)人民法院院长的职务。
根据省人民检察院检察长的建议，由省人大常委会主任会议提名，省人大常委会决定撤销市、州、县(市、区)人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员的职务。”
根据省人民检察院检察长的提请，省人大常委会批准罢免市、州和地区所辖县(市)人民检察院检察长的职务。”
十六、增加三款，作为第三十一条的第二、三、四款：“省人大常委会主任会议提出的撤职案，由省人大常委会会议审议；省人大各专门委员会提出的撤职案，由主任会议决定提请省人大常委会会议审议；省人大常委会组成人员五人以上联名提出的撤职案，由主任会议决定是否提请省
人大常委会会议审议，不提请审议的，应当向常委会报告并向提案人说明。”
“通过撤销国家机关工作人员职务的议案，采取无记名方式表决。”
“省人大常委会撤销职务的决定，须通知提案人。”
十七、第二十九条改为第三十四条，第一款修改为：“由省人民代表大会选举产生的人员，需要离休、退休的，应由本人向人民代表大会提出辞职，省人民代表大会闭会期间向省人大常委会提出辞职，在省人民代表大会或常务委员会决定接受其辞职后办理离休、退休手续。”
十八、增加一条作为第三十五条：“辞退由省人大常委会任命的国家机关工作人员，应在省人大常委会免去或撤销其职务后再办理辞退手续。”
十九、第三十条改为第三十六条，修改为：“省人大常委会任命的国家机关工作人员，应接受省人民代表大会、省人大常委会、省人大代表和人民群众的监督。
“省人大常委会通过审议工作报告、视察工作、提出询问、质询、听取汇报和述职、评议工作等方式监督、考核由省人大常委会任命的国家机关工作人员在任职期间遵守宪法、法律、法规和依法履行职责、为政清廉的情况。”
此外，根据本修改决定，对部分条文的文字和顺序作相应调整。
本决定自公布日之日起施行。
《四川省人民代表大会常务委员会人事任免办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。



1999年6月1日
《道交法》第七十六条适用于多人伤害事故的程序问题
——兼论不真正必要共同诉讼制度

　　　　　　　　吴学权　丁卫星

[内 容 提 要]一个新的法律制度在解决原有问题的同时，往往会带来一些新的问题。《道路交通安全法》就是如此。《道路交通安全法》第七十六条确立了一些新的赔偿制度，特别是赋予了受害人直接向保险公司索赔、保险公司在第三者强制保险责任限额内承担无过错责任的制度。该制度在给受害人带来福音的同时，也带来了一些新的问题。由于保险公司强制保险责任限额的免责性、有限性，以及各受害人起诉及结案的不同时性，使得同一事故中的多个受害人能否公平地受偿成了问题。笔者试从利益平衡、程序保障的角度，对这种不公平是否真的存在、存在的原因、以及解决方法进行探讨，在此基础上，借鉴现有的共同诉讼、集团诉讼理论，提出了以“限期诉讼、合并审理、按比例分配保险公司赔偿款”为主要内容的“不真正必要共同诉讼制度”，从而保障各受害人都能公平地享受到《道路交通安全法》带给他们的福祉。（全文共8627字）

一个新的法律制度在解决原有问题的同时，往往会带来一些新的问题。《道路交通安全法》即是如此。《道路交通安全法》第七十六条确立了一些新的赔偿制度，特别是赋予了受害人直接向保险公司索赔、保险公司在第三者保险责任限额内承担无过错责任的制度。该制度在给受害人带来福音的同时，也给司法实务带来了一些新的问题。笔者所在的法院就遇到了这样的问题，在一事故多人受害的案件中，有的是财产损害、有的是人身损害；有的死亡、有的受伤；有的伤重、有的伤轻；有的需要评残、有的不需要评残。情况的不同，必然导致有的受害人早起诉，而有的受害人晚起诉。而法院也按部就班，往往先受理的案件先结案，后受理的案件后结案，先生效的案件先执行，后生效的案件后执行，似乎一切都顺理成章、理所当然，不存在什么问题。但由于保险公司只在第三者强制保险责任限额范围内承担责任，且承担的是无过错责任，结果先处理的受害人往往能得到足额的赔偿，而后处理的受害人由于损失已经超过了第三者强制保险责任限额，往往难以得到足额的赔偿。已得到赔偿的受害人暗自庆幸，而得不到赔偿的受害人肯定会雪上加霜。这对同一个事故中的受害人而言，显然会倍感不平。新的不公平似乎已经产生。这种不公平真的存在吗？有什么负效应？它是怎么产生的？又如何消除它？这一系列问题，引起了笔者的关注和思考，故笔者以拙笔写作此文，发表一些陋见，以期引起更多人对此问题的关注和重视。

真的存在不公平
一、责任豁免与否的不公平。
根据《道路交通安全法》第七十六条的规定，对于受害人的损失，首先应由保险公司在第三者强制保险责任限额范围内承担无过错赔偿责任。对超过限额的损失，再由事故双方按责分担。由于保险公司在限额内承担的是无过错责任，那么，不管受害人有没有过错、过错的程度有多大，只要他的损失不超过责任限额，他就能得到足额的赔偿。也就是说，在保险公司的责任限额内，受害人的事故责任被豁免。但由于保险公司的责任是有限额的，而且该限额也不高1，因此，受害人的损失往往会超过保险公司的责任限额，多个受害人的损失更是如此。由于超过限额范围的损失不再由保险公司承担无过错责任，而是由事故双方按责分担。因此，对于超过限额范围的损失，有过错的受害人也要自负相应的损失，他的责任不能豁免。这样，在损失超过保险责任限额的情况下，先起诉、先处理的受害人往往能享受到责任豁免的待遇，而后起诉、后处理的受害人往往享受不到豁免的待遇2。对同一事故、同样责任的受害人而言，仅仅由于起诉、处理的先后，就导致责任的豁免与否，而且，造成起诉、处理先后的往往是一些不可归责于受害人、也不可归责于法院的客观原因3，对此，你能说这公平吗？
二、赔款到位与否的不公平。
赔款到位率，与赔偿义务人的履行能力密切相关。一般来讲，保险公司的履行能力相对较高，而肇事者的履行能力相对较低，特别是构成交通肇事罪，已被判刑的肇事者，更是如此。因此，不难得出这样的结论，保险公司的赔款容易拿到4，而肇事者的赔款不容易拿到。由于保险公司先予肇事者承担责任，故先起诉、先结案的赔偿义务人是履行能力较高的保险公司，而后起诉、后结案的赔偿义务人却是履行能力较低、有的甚至没有的肇事者。先起诉、先结案的受害人往往能顺利地拿到赔偿款，而对后起诉、后结案的受害人而言，等待他的很可能是中止执行、终结执行的法律白条。同一事故的受害人，有的得到赔偿、有的得不到赔偿，而且，造成赔偿到位与否的原因仍然是起诉、处理的先后。对此，你仍能说这公平吗？
不公平是显而易见的。它的危害性同样也是显而易见的。
仅仅由于起诉、处理的先后，竟导致这样不公平的结果，这肯定会令人心理失衡。特别是对同一事故的、同样责任的受害人而言，这种不公平的感受尤为强烈。人不患寡，而患不均。这种不公平的结果，不但会损害公民的法感情，相反还会培养公民对法律的怀疑和怨恨。由于公民对法律的信仰是法治社会的基石，长此以往，会损害我国法治建设的根基，法治的理想会成为法治的梦想。

不公平是法律漏洞造成的
不公平产生的途径不外乎两个层面，一是司法层面，二是立法层面。
首先让我们检查一下司法层面。由于道路交通事故赔偿案件属民事案件，由人民法院审理5，故这里的司法层面主要是指人民法院的民事审判活动。人民法院是法律的适用机关，人民法院只能依法审判，故检查人民法院的审判活动实际上就是检查人民法院在审理交通事故赔偿案件中是否存在违法行为，从而导致不公平的产生。
人民法院处理交通事故赔偿案件的程序主要包括立案、审理、执行三个阶段。
在立案阶段，根据《民事诉讼法》的规定，对符合该法第一百零八条受理条件的起诉，人民法院应当在七日内受理，否则，即程序违法。据此，一般来讲，先起诉的案件先受理、后起诉的案件后受理是逻辑的必然。因此，对于多人受害的事故，当一个受害人先行起诉时，人民法院只能先行受理，而不可能等待所有的受害人全部起诉后再一并受理。这是现行《民事诉讼法》的要求；客观上，要求人民法院一味的等待也不现实，因为人民法院也无从知晓另外的受害人是否起诉、何时起诉；而且，人民法院也不可能主动催促其他受害人尽快起诉，因为这在现行《民事诉讼法》中找不到支持。因此，人民法院对先起诉的案件先受理、后起诉的案件后受理的做法完全符合现行《民事诉讼法》的规定，无可指责。
在审理阶段，根据《民事诉讼法》的规定，有庭审前的准备和庭审两个阶段，而且，该法为防止人民法院久拖不决，为案件设定了审理期限，一般来讲，简易程序为三个月，普通程序为六个月。由于案情的不同，有的案情简单，可以直接开庭、当庭结案；有的案情复杂，数次开庭才能结案；还有的涉及鉴定、追加共同诉讼当事人，尚不符合开庭的条件。因此，不管什么案件，只要在审理期限内结案就是合法，否则就是超审限，就是程序违法。由于审限的要求，人民法院不可能为了等待其他受害人起诉而对已受理的案件久拖不决。当然，按照《民事诉讼法》的规定，对某些案件，人民法院可以中止诉讼。但《民事诉讼法》并没有规定“为等待其他受害人起诉”这个中止事由。因此，人民法院没有等待其他受害人起诉、没有同时审理这些案件、没有按比例分配保险公司赔偿款的做法也并不违反现行《民事诉讼法》的规定，也无可指责。
在执行阶段，按照《民事诉讼法》的规定，先申请执行的先执行、后申请执行的后执行，没有申请执行的不执行。执行程序中并没有规定对同一事故多人受伤的案件一定要合并执行。客观上，由于有的法律文书已生效，有的法律文书未生效，更有甚者，有的受害人可能还没有起诉，故合并执行也不现实。因此，人民法院对这类案件没有合并执行、没有按比例分配保险公司赔偿款的做法也不违反现行《民事诉讼法》的规定，还是无可指责。
在司法层面没有导致不公平的违法行为，那么，问题一定出在立法层面。下面，让我们检查一下现行法律有否规定同一事故多人受害的案件应当合并审理、应当公平分配保险公司赔偿款的规定。
在《民法通则》或是《道路交通安全法》中，并没有规定同一事故中的多个受害人公平分享保险公司赔偿款的规定。
在《破产法》中，虽有债权人按比例受偿债权的规定，但保险公司在责任限额内承担赔偿责任与破产无涉，《破产法》的规定于本议题无涉。
在《民事诉讼法》，有一些关于合并审理的规定，首先是该法第五十三条规定的必要共同诉讼和非必要共同诉讼制度。
必要共同诉讼制度适用的对象是当事人一方或双方为二人以上，其诉讼标的是共同的。在一事故多人受害的案件中，虽然受害人在二人以上，但他们有各自的诉讼标的，他们的诉讼标的不是共同的，故必要共同诉讼制度对一事故多人受害的案件无适用余地，一事故多人受害的多个案件不能据此而合并审理。
非必要共同诉讼制度适用的对象是当事人一方或双方为二人以上，其诉讼标的是同一种类、并经当事人同意合并审理的。在一事故多人受害的案件中，虽然受害人在二人以上，但他们的诉讼标的却不一定是同一种类的，6而且，有的当事人不一定同意合并审理，故相当一部分案件不能合并审理。退一步讲，即使能够合并审理，那么，有的受害人已起诉，有的受害人尚未起诉，也难以合并审理。再退一步讲，即使受害人已全部起诉，案件可以合并审理、同时判决，但法院不能并案判决，只能一案一判7。由于有的案件可能上诉，有的案件可能不上诉，有的案件早申请执行、有的案件晚申请执行，也难以保证全部案件同时生效、同时执行。所以，由于只有部分案件（诉讼标的是同一种类的）可以合并审理，所以，非必要共同诉讼制度对一事故多人受害的案件缺乏普适性。
接下来是该法第五十五条规定的集团诉讼制度。集团诉讼制度适用的对象是诉讼标的是同一种类的、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的。根据最高人民法院“关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见”第59条的规定，一方人数众多一般指十人以上。虽然一事故多人受害案件的一方当事人肯定在二人以上，但相当一部分案件不一定能达到十人以上，故集团诉讼制度对同一事故多人受害的案件也缺乏普适性。
综上，不管是实体法还是程序法，都没有对同一事故多个受害人的案件应当合并审理及公平分享保险公司赔偿款的问题进行规制。很显然，不公平是法律漏洞造成的。

堵塞漏洞的几种方案
如何堵塞法律漏洞，消除这一不公平的现象？在司法实务界，很多仁人志士对此作过认真探索，有的从实体法的角度、有的从程序法的角度，提出了各种见仁见智的方案。主要有如下几种：
一、为未起诉的受害人预留必要的份额。在判决保险公司承担的赔偿额时，为兼顾其他未起诉的受害人的利益，不是把保险公司应承担的责任限额全部判给已起诉的受害人，而是只判部分，把部分份额留给未起诉的受害人，以显示公平。
二、各案各审，模糊判决保险公司在责任限额内按比例对各受害人承担赔偿责任。考虑到有的受害人已经起诉，有的受害人尚未起诉，为兼顾他们的利益，在处理时，暂不确定具体赔偿比例和数额，具体比例、数额在一并执行时再予以明确。
三、合并审理，分案判决。就是把各受害人的各个案件合并审理，但在判决时根据各案的情况，统筹兼顾，按照比例分案判决。这样，可以兼顾到各受害人的利益。
四、合并审理，一案判决。就是把各受害人的案件并作一案处理，根据各受害人的损失数额，确定各受害人的损失比例，然后按此比例确定保险公司对各受害人的赔偿额。这样，就能兼顾、平衡各受害人的利益，从而达到公平的目的。
笔者认为，预留份额的观点难以操作。在部分受害人已起诉、部分受害人未起诉的情况下，法院难以查清未起诉的受害人的损失数额，因此，法院难以科学地确定预留份额的比例与数额。这种缺乏可操作性的做法，必然导致随意确定预留份额的比例与数额，这种随意性也必然导致司法的恣意和腐败。模糊判决的做法也不可取。模糊判决本身就违反了判决确定性的要求。而且，由于各案判决的比例、数额不确定，加上有的案件先进入执行程序，有的案件后进入执行程序，法律也没有规定合并执行的具体规则，这种无规则的状况也必然导致合并与不合并的随意性。这种随意性也必然会导致司法的恣意和腐败。
关于合并审理、分案判决的观点，笔者以为倒是可以达到各受害人按比例分享保险公司赔偿款的目的。但是分案判决有一个最大的弊端，那就是容易造成此案与彼案间的矛盾与冲突。而且，一旦其中的一案因上诉而被改判，则很可能牵连到其他各案，导致其他案件的错判，使其他各案不得不进入审判监督程序，不得不改判，以同二审改判的案件相协调。这会增加一审案件的改判率，也会浪费宝贵的诉讼资源。故分案判决也不可取。
笔者以为，相比较而言，合并审理，一案判决，较为科学。把各受害人的案件并为一案处理，就可以更好地统筹兼顾，确保各受害人按比例分享保险公司的赔偿款；也可以避免因分案而可能导致的各案之间的矛盾，避免了因一案改判而导致的多案改判等等不利情况。总之，它既可以克服上述各种方案的弊端，也可以达到各受害人按比例分享保险公司赔偿款的目的，较为可取。
但是，合并审理、一案判决，对于必要的共同诉讼而言是没有任何障碍的，因为这本身就是必要共同诉讼制度的内在要求。但对于一事故多人受害的案件而言，障碍是明显的。
对必要的共同诉讼而言，由于它们的诉是共同的、不可分的，所有的当事人都应当参加诉讼。如果部分当事人已起诉、部分当事人未起诉，法院应当依职权通知未起诉的当事人参加诉讼。但对一事故多人受害的案件而言，它们并不符合必要共同诉讼的条件。它们的诉不是共同的，而是各自独立的、可分的，而且他们有的主张起诉、有的不主张起诉，有的早起诉、有的晚起诉。法院不能像必要共同诉讼那样，主动依职权通知其他受害人参加诉讼，这和合并审理显然是一对矛盾。怎么解决？
矛盾是对立的、也是统一的。关键是我们要找到一个平衡点，使其既能兼顾各受害人公平分享保险公司赔偿款的权利，又不妨碍人民法院及时合并审理已受理的案件。有这样的办法吗？
现行的《民事诉讼法》中，就有类似的办法。
大家知道，在《民事诉讼法》规定的集团诉讼程序中，有一个公告债权人限期登记债权的程序，我们完全可以借鉴这一程序，创制一个新程序。
这个新程序就是限期起诉程序。在审理已起诉的部分受害人的案件时，我们应该给未起诉的受害人一个机会，给他一个起诉的期限，等待他起诉。如果他在设定的期限内提起了诉讼，人民法院则应把该案与早先起诉的案件合并审理。反之，如受害人仍未起诉，则该受害人丧失了与已起诉的受害人一起在第一顺序享受责任豁免和分享保险公司赔偿款的权利。关于期限的时间，考虑到受害人治疗、评残等情况，以不低于六十日为妥。
对一事故多人受害的案件，“限期起诉、合并审理、按比例处理”的做法，在现行的《民事诉讼法》中并没有相应的规定，在民事诉讼法的理论中也没有相应的概念。由于它类似于、又区别于必要共同诉讼制度，笔者借鉴民法理论中“不真正连带债务”的称法，姑且称其为“不真正必要共同诉讼制度”。