法治成本与人治成本

2000年8月31日 14:37 郝铁川博士 《法学》月刊主编 教授
经济分析法学认为，每一个有理性的人在选择一定的行为方式时都会坚持三个原则：第一，投入较少原则；第二，一举两得原则；第三，成功率较高原则。


这一从常识中提升的理论告诉我们，人是天生的经济人，他选择什么、放弃什么，都会本能地进行一番成本与收益的盘算。那种完全超越现实功利、一味追求未来理想的行为在任何社会都只能是少数人的行为，绝大多数人还是怎么方便、便宜就怎么来。


就说人治与法治吧，自然经济社会之所以流行人治、排斥法治，是因为那时的人们感到人治比法治省钱、省力；商品（市场）经济社会之所以推崇法治、否定人治，是因为人们感到法治成本比人治成本低，既方便又安全。


在自然经济社会，尽管也有法律、法庭和法官，但由于没有电话、电报、传真等现代通讯手段，没有汽车、火车、飞机等现代交通工具，老百姓打一场官司跋山涉水，从穷乡僻壤步行到城里，耗时费力，破财不计其数，应酬不胜其苦。相反，若是让族长、绅士等出面裁决是非，则省时省力，免受不少破财劳累之苦。在这种情况下，凭什么让老百姓去选择法治而不选择人治呢？


而在市场经济社会，人们不再是聚族而居，而是哪里有利润就往哪里跑，现代媒体和交通工具又能把人与人之间的距离缩小至零，选择统一性的法律作为交易规则，要比应付自然经济社会千姿百态的地域性风俗习惯方便；选择司法程序来解决纠纷，要比千辛万苦地选择一个双方都能接受的熟人的调解迅捷；选择国家强制力来捍卫自己的权益，要比私力解决更省力、有利。因此，人们感到选择法治的成本低于人治，自然要告别人治。


一些宣传法治的人往往着眼于法在实现社会公平正义中的重要作用，但却忽略了寻常百姓是否接受法治，并非基于什么抽象的正义、公平，而是具体的一笔账，付出是多少，收益又如何，值不值得。如果诉讼成本让人感到难以承受，那么当事人情愿私了，“不蒸包子蒸（争）口气”的人毕竟是少数。


由于一个国家和一个社会的不同地区经济发展水平参差不齐，各个阶层的社会经济生活条件各不相同，法治与人治的成本与收益对每一个人来说，必然是仁者见仁、智者见智。因此，要想使所有的人都接受法治，在所有的地区都实现法治，是一件非常困难的事，是一段漫长的路程。电影《被告山杠爷》上映之后，有的观众在《文汇报》上提出质疑：不管山杠爷的手段如何，从客观效果来看，那个偏僻的山村被山杠爷管得井井有条，计划生育搞得好，社会治安搞得好，生产年年有进步，尊老爱幼，民风淳朴。法律不顾这样的客观事实，只抓住山杠爷让一泼妇游街、导致泼妇羞愤自尽一事，把山杠爷投进大牢，那么，法治还要不要最终以社会实践、客观效果为检验尺度？这样的质疑并非毫无道理。在那些穷乡僻壤，究竟是法治行得通，还是人治行得通，实在是值得我们思考的一个问题。为什么一些地方的乡镇领导总是努力让一些家资殷实，略有“泼皮”气息的人当村干部？无非是这些人办事有实力，弥补了政府执法成本不足的缺陷。还有，《秋菊打官司》中的秋菊为什么一开始不惧艰辛地向司法机关“讨个说法”，但当最后村长被实施治安拘留处罚之后，秋菊却又困惑不解，这样的结果并不是她要讨的“说法”。这是因为，秋菊很清楚，她得到的这一“收益”抵不过她将要付出的成本：她还要和村长一家相处，低头不见抬头见，然而这次村长被拘留，将导致两家结成世仇，怨怨相报何时了，人间征战几时休？秋菊愿付出这样高的成本吗？


两年前，我参观西南一个穷困地区的监狱时，问一个还算老实巴交的犯人在狱中感觉如何，他讲道：“比我在家里好多了，在这里有吃有穿，还多少能挣点钱，但在家乡吃穿难保，分文不得。我已给我弟弟写信了，让他也想办法来这里蹲几年。”听了这段话，我不由愤激地向监狱长说：与其让他在这里蹲几年，还不如让他在乡里多游几次街！

法治是经济发展到一定水平之后的产物，法治是“奢侈品”。要想实现法治，一定要让法治的成本低于人治！
建设银行


中国建设银行关于加强会计管理、防范案件的紧急通知
建设银行



近来，我行在会计岗位上连续发生多起重大案件（部分案件已通报各行），涉案金额达数千万元。少数不法分子见利忘义、铤而走险，利用职务之便，或内外勾结作案，或单独作案，其作案方法不断变换，作案手段越来越狡猾，给银行造成了巨大的资金损失。案件的发生充分暴露出我
行在财会管理、风险防范方面存在着不可忽视的问题：一是安全防范意识较差，忽视了对职工的政治思想教育，重要岗位用人不当，管人失察；二是有章不循、有令不行、有禁不止，违规操作现象严重；三是管理松懈，内部控制机制失灵。为进一步加强内部防范，消除隐患，现就加强会计
管理和案件防范的有关问题作如下紧急通知：
一、各行要切实增强风险防范意识，完善内控制度，提高风险防范能力
（一）加强职工的职业道德教育，提高广大会计人员廉洁自律，抑制社会不良风气的能力。坚决将政治思想素质不高、自律性较差的人员调离会计出纳岗位。
（二）加强业务培训。一是实行会计人员的定期考试及持证上岗制度，全面提高会计人员的基本业务素质；二是要结合本行实际及案例分析，经常性地组织财会人员重点学习、讨论有关案件防范的内部控制制度、文件等，增强会计人员风险防范意识，提高执行制度的自觉性。
（三）完善会计核算的内部控制制度。通过合理的分工，严格交接制度，严格执行复核制度和收付款操作程序，建立和完善相互监督、相互制约的会计核算机制，提高风险防范能力。
（四）实行会计出纳岗位的内部轮岗制度。各行应根据会计出纳人员配备及人员素质等实际情况，对经办具体业务的会计出纳人员每年至少进行一次内部岗位轮换或业务分工调整。重要印章、空白凭证的管理人员，在加强检查监督的前提下，轮岗时间可视实际情况适当延长。
二、加强对各种往来类业务的管理
（一）内部往来报单按重要空白凭证实行严格管理，内部往来报单的签发严格执行会计主管人员的审核制度，未经会计主管人员审核签字的内部往来报单一律不得入帐，报单的传递必须由银行内部人员完成，不得交由客户自带。今后如发现内部往来报单仍交由客户自带的，将按严重违
章查处，追究主管领导、相关业务部门负责人及经办人员的责任。
（二）辖内往来类业务，包括内部往来、调拨资金、预拨（拨入）费用、系统内往来等要按下述要求办理帐务核对工作：
会计帐务已集中的行，由分行会计核算中心进行内部往来、系统内往来、调拨资金等帐务的按日配对核对，对超过正常在途时间未入帐的帐务以及其他有疑问的帐务，要及时查询，查询要有记录，发现问题须及时向上报告。
会计帐务未集中的行，由各经办行换人逐笔核对。具体核对方法按如下规定执行：一是往来类业务的凭证与帐簿必须由会计事后稽核人员（或会计主管）按日勾对。二是每旬末，要办理对帐签证工作，对帐签证方法按现有规定执行。其中，系统内往来的对帐签证，由管辖行向辖属行签
开对帐单一式三份（用“内部往来”对帐签证单代），并注明最后一笔帐目的划款凭证编号，逐联加盖业务公章，一并寄辖属行。辖属行收到后应在2日内核对完毕，在三联上加盖业务公章后寄回二联，其中一联由管辖行留存，一联送管辖行资金计划部门。如核对不符的应立即查明原因，
及时冲正。三是要勾对副本帐页，各行处（包括储蓄所）的副本帐页满页后应及时打印，送管辖行会计部门指定专人逐笔勾对，月末未满页的帐页也应打印后送管辖行逐笔勾对，并由具体经办人员在帐页上签章确认。
（三）支行辖外的各种往来业务，不得使用内部往来科目核算。系统内往来、调拨资金、资金拆借等支行辖外往来类业务，由支行会计部门（帐务未集中的行）或分行会计核算中心（帐务集中的行）在每月终了抄列清单，经会计负责人审核把关后，送同级资金计划部门确认。
（四）人民银行往来、同业往来等其它往来类业务的帐务，要按现有规定由会计主管会同会计人员每月进行帐务核对及副本帐页的勾对，防止不法分子作案。
现行的有关规定与上述规定冲突的，在执行中以上述规定为准。为保证后续帐务核对的顺利进行，各行在4月初要对3月底往来类帐务，按以上规定的核对方法作一次全面的核对。
三、加强对票据交换的管理
有条件的行应积极推行票据的集中交换，系统内跨行票据，由管辖行组织交换；跨系统票据，由管辖行集中提出或提入。票据交换无论是实行集中交换，还是由各网点直接交换，都要严格按下述规定办理：
（一）各票据交换单位应保证票据交换岗位的人员得到合理的配备，该岗位人员应设一名票据交换员（由投递公司投递的行除外）、两名票据清算员（可兼职），交换专用印章作为重要印章，应指定除票据交换员、清算人员外的专人保管使用。
（二）接柜人员、票据清算人员、票据交换员之间必须严格分工。票据交换员专司票据交换所与本行之间的票据传递之职，不得兼管空白凭证及票据专用印章；清算人员负责提出票据的审核、整理、提出清单的填制及提入票据的清点复核等，不得顶替交换员之职。
（三）提出、提入的票据必须由清算员换人清点复核，未经清算人员复核清点的票据，不得提出。
（四）票据交换提入的凭证要按下列条件进行审查：应正确加盖他行提出票据专用印章；大小写金额、帐号、收、付款单位等不能涂改；提入票据的笔数、金额应与提入票据交换清单上的数额一致。对提入应由本行付款的凭证，应视同开户单位提交的付款凭证进行审查。
（五）票据清算员根据票据交换收、付轧差清单编制资金清算凭证，经换人复核后才能入帐。
四、严把支付关，加强银行对支付环节的审查
（一）预留银行印鉴实行双人审核制度。各行要根据总行建总发字〔1997〕第55号“关于印发《关于加强印鉴卡管理的若干规定》的通知”要求，加强印鉴卡的管理，4月初对前后台印鉴卡进行一次全面核对，确保正副卡一致。票据印鉴要实行双人审核制度。验印人员必须分别
凭正卡、副卡进行初审和复审，不得用同一份印鉴卡进行印鉴的审核。
（二）建立大额支付的银行内部签批制度。对单笔金额在100万元以上的银行汇票、汇款、内外部转帐等大额支付凭证必须交由会计主管分别在其借、贷方记帐凭证上审核签字（因各地差异较大，在100万元以下的支付业务是否实行内部签批制度，由各一级分行自行确定）。未经
审核签字的记帐凭证，会计人员不得入帐、不得提出交换或办理电子汇划。
（三）建立大额付款的单位确认制度。对达到一定额度（具体数额由各经办行确定）或超出该帐户正常收支额度的付款业务，在办理款项划款前，要指定专人通过电话或其它方式与付款单位联系确认，并作出书面记录。派出行会计柜台受理所属储蓄所或储蓄专柜转来的个人电汇、信汇
或汇票等业务时，除按要求对内部往来报单由银行内部传递并进行折角验印外，对金额超过10万元的，还必须由会计经办人员通过电话与储蓄所取得联系，确认无误后方可办理，并由其在留存的会计记帐凭证上签字说明。如达到前述签批制度中规定的会计主管签批额度的，还必须交由会
计主管签字确认。
（四）禁止公款私存。对个人汇票及现金汇票等所有转存储蓄的资金，必须按提取现金的规定审查，并经会计主管人员审核确认。
五、加强印章（包括个人名章）的管理及柜台操作员代码及密码的管理，实行个人负责制。印章管理坚持谁保管谁使用的原则；操作员代码及密码必须按照“建设银行会计核算应用电子计算机管理规定”的有关要求严格保管。违反上述规定而发生问题的，要追究管辖行和泄密人员的责
任。
六、会计人员离岗或机构撤销等，应严格按照制度规定，对其经管的帐目、凭证进行全面审核，其保管的印章、密码或其它重要物品要向有关接交方办理交接手续，防止在机构撤并、人员变动过程中出现新的风险。
七、严格执行出纳制度和金库管理制度
（一）现金出纳业务必须做到日清日结，当天收入的现金当天入帐。特别是开办上门收款业务的行，必须坚持先收款后记帐、双人上门收款、双人封箱上锁、双人交款的基本原则。收款人员、现金出纳人员及会计人员之间必须建立相互控制、相互制约的交接手续。营业终了后及节假日
的收款必须双人清点后封箱入库，寄库保管，次日营业开始时，应及时整点入帐，不许压单压款。会计部门必须指定专人每天将会计帐面的现金收付发生额及余额与现金出纳部门核对一致，每日的库存现金余额必须经会计人员签章确认。
（二）出纳尾箱必须坚持双人负责制。营业终了，出纳尾箱入库前必须经双人盘点。
（三）实行出纳柜员制的行处，必须强化对临柜人员的制约机制，配备必要的监控设备和事后监控稽核人员。现金交款单的客户回单联必须由计算机打印产生，并经出纳员鉴章后交客户，不得继续使用预先印制的交款回单。未实行电算化或未按规定配备和使用出纳监控设备的行不得实
行出纳柜员制。
（四）基层行领导及出纳负责人要按现行出纳制度的要求检查金库，认真登记查库登记簿。查库人员必须根据金库管理规定，凭出纳部门开具的介绍信查库。查库时，要检查金库的安全设施情况。在核对帐款、帐实等具体操作方法上，只准以钱碰帐，不得以帐碰钱，不得仅以出纳部门
的登记簿核对现金余额。帐实如有不符，应立即组织查找原因。
（五）实行集中库管理的行，集中库管理部门应加强对辖属行处现金收支的分析与监控，从严核定其尾箱现金限额。对超过限额的现金，要督其办理交库。对辖属行请领现金，应在核定的限额之内掌握，在特殊情况下需超限额请领现金的，要经分管行长批准后方可办理。
各行要迅速将本通知精神传达到一线临柜人员，并结合本通知的有关具体要求，组织各级会计人员进行认真的自查，对发现的违规、违章问题，要立即纠正，彻底消除案件隐患。各行将贯彻落实本通知的情况于4月30日前书面报总行财会部。总行将制定有关检查监督制度，明确各方
管理职责，对违反上述规定的单位，一经发现，将给予相应的处罚。



1997年4月3日