城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”为例
郑书宏 卢宇
成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。
案情介绍：
1996年8月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。２００７年８月，成都市决定修建市政道路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了８００多万元的要价。2007年10月23日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10月29日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在2007年11月3日24时前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、为避免意外情况出现而终止。２００９年 11月13日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。
法律分析：
本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：
一、限期拆除建筑决定的性质
行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条也对限期拆除做了明确规定。
据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。
二、金牛区城管执法局作出拆除处罚决定的主体资格之合法性分析
本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。
三、关于本案行政处罚的时效
时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。
本案中，胡昌明是于1996年8月，在与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，但在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第29条规定得很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于1996年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。
四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析
根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。
就本案而言，《行政处罚法》、《城乡规划法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》分别对强制执行的主体进行了规定。其中，《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就《城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》之间的冲突而言，前者颁布于1992年，后者颁布于1996年，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，《行政处罚法》属于上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就《行政处罚法》和《城乡规划法》而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，《城乡规划法》则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，《城乡规划法》第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，《城乡规划法》并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。
因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。
①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。
四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇
关于印发《测绘地理信息市场监管合作工作机制》的通知
国家工商行政管理总局 国家测绘地理信息局
关于印发《测绘地理信息市场监管合作工作机制》的通知
国测法发〔2012〕9号
各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门，工商行政管理局：
为认真贯彻落实七部门《关于加强地理信息市场监管工作的意见》（国测管发〔2010〕15号）精神，进一步深化部门合作工作机制，加强测绘地理信息市场监管，保障国家安全和利益，促进测绘地理信息市场健康有序发展，国家测绘地理信息局、国家工商行政管理总局联合制定《测绘地理信息市场监管合作工作机制》，现印发你们，请遵照执行。
附件：测绘地理信息市场监管合作工作机制
国家工商行政管理总局 国家测绘地理信息局
2012年11月22日
测绘地理信息市场监管合作工作机制
为贯彻落实国家测绘地理信息局、国家工商行政管理总局等七部门联合印发的《关于加强地理信息市场监管工作的意见》（国测管发〔2010〕15号），进一步完善部门合作机制，加强测绘地理信息市场监管，促进测绘地理信息市场健康有序发展，国家测绘地理信息局、国家工商行政管理总局根据各自的职能，建立测绘地理信息市场监管合作工作机制。
一、加强组织领导 深化工作合作
国家测绘地理信息局与国家工商行政管理总局要结合全国地理信息市场专项整治工作机制，进一步密切联系、深化合作，加强测绘地理信息市场监管。国家测绘地理信息局法规与行业管理司、国家工商行政管理总局市场规范管理司具体负责日常联系工作，根据测绘地理信息市场管理实际情况不定期召开会议，通报交流工作信息，研究制定监管措施，组织开展对测绘地理信息违法案件的查处工作。
二、发挥职能优势 凝聚监管合力
各级工商行政管理部门是市场监管的主管部门，承担依法规范、维护各类市场经营秩序、市场主体登记注册、依法查处取缔无照经营的监管职责。
各级测绘地理信息行政主管部门是规范测绘地理信息市场秩序的行政主管部门，负责测绘资质审批、监督管理测绘成果质量和地理信息获取、提供、保存与应用等测绘活动，查处各类测绘地理信息违法案件。
两部门要充分发挥各自职能优势，认真落实监管职责，密切配合，通力合作，通过市场准入、企业信用评价、联合执法等手段，形成衔接紧密、运转协调、监管有力的市场监管机制，为建立统一、开放、竞争有序的测绘地理信息市场提供坚实有力的组织保障。
三、强化监管措施 促进市场发展
（一）从事测绘地理信息活动的企业，必须取得国家或省级测绘地理信息行政主管部门颁发的《测绘资质证书》，必须持有工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》。
（二）各级测绘地理信息行政主管部门应当及时向同级工商行政管理部门通报从事测绘地理信息活动的企业领取测绘资质情况。
（三）测绘地理信息行政主管部门应当加强与工商行政管理部门沟通，将管理措施融入信用分类管理、市场巡查、网格化监管等工商行政管理部门新的监管方式中，以适应测绘地理信息市场发展的新要求。
四、建立联动机制 加大查处力度
（一）各级测绘地理信息行政主管部门应当认真履行监督检查职责，对测绘地理信息市场发生的各类违法行为，依据测绘地理信息法律法规给予查处。
（二）各级测绘地理信息行政主管部门应当将查处从事测绘地理信息活动企业的情况，及时通报同级工商行政管理部门。工商行政管理部门在市场监管工作中发现测绘地理信息违法行为，应当及时通报同级测绘地理信息行政主管部门。
（三）测绘地理信息行政主管部门依法做出撤销、吊销、注销《测绘资质证书》决定的，应通报同级工商行政管理部门。工商行政管理部门接到通报后，应及时责令企业限期办理变更登记、注销登记或依法吊销营业执照。
（四）工商行政管理部门应根据测绘地理信息行政主管部门对从事测绘地理信息活动单位的查处通报或处理建议，在其职权范围内依法配合处理。
（五）两部门联合进行市场检查时，测绘地理信息行政主管部门依法查处测绘地理信息违法案件，工商行政管理部门应在职权范围内给予配合，依法对违法从事测绘地理信息活动的单位实施强制措施，增强执法力度，发挥执法合力。
（六）工商行政管理部门和测绘地理信息行政主管部门应统一部署，联合检查，集中查处测绘地理信息违法案件，有效地维护测绘地理信息市场正常秩序。
五、强化日常监管 建立长效机制
（一）深化沟通协商。要认真做好两部门间的相互配合，实现部门间良性互动，使监督和日常管理形成合力。通过建立沟通协商机制，不断互通信息，共同分析问题，及时采取应对措施，为有效预防测绘违法行为的发生创造良好的管理环境。
（二）畅通信息渠道。各部门要充分发挥职能优势，主动了解掌握测绘地理信息市场发展动态，积极收集资料，及时反馈市场状况，定期召开联席会议，畅通交流渠道，对存在的问题及时研究，确保各方面工作的有效衔接。
（三）增强执法合力。要齐心协力，真抓实干，形成部门间合作联动，强化联合执法工作机制，要密切配合，共同研究专项整治工作方案，联合开展市场检查，形成部门间联动，增强执法合力，有力地维护地理信息市场良好秩序。