泰安市人民政府关于印发泰安市政府债务管理暂行办法的通知
山东省泰安市人民政府
泰安市人民政府关于印发泰安市政府债务管理暂行办法的通知
泰政发〔2012〕9号
各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属单位，省属以上驻泰各单位：
市政府同意《泰安市政府债务管理暂行办法》，现印发你们，请认真贯彻执行。
泰安市人民政府
二○一二年三月十二日
泰安市政府债务管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强政府债务管理，规范政府债务举借、使用、偿还等行为，防范和化解政府债务风险，根据有关法律法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府债务是指政府及其部门（单位）、经费补助事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位，经批准依法举借或者提供担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。
第三条 市、县（市、区）财政部门是同级政府债务管理主管部门，统一负责本行政区域内政府债务的监督管理工作。财政部门所属的政府债务管理机构负责政府债务日常管理工作。
审计、监察、国资、发展改革等部门按照各自职责做好政府债务的有关监督管理工作。
第四条 举借政府债务应当遵循“统筹兼顾、适度负债、优化结构、注重实效、明确责任、防范风险”的原则。
政府债务资金的使用应当符合国民经济和社会发展规划，体现公共财政职能，重点用于基础性和公益性项目建设，一般不得用于经常性支出和竞争性项目支出。
第二章 举借
第五条 政府债务实行严格的计划管理。未列入政府债务计划的，任何单位不得举借政府债务。
第六条 举债单位申请列入政府债务计划的，应当按规定期限向政府债务管理机构提出申请，并提供下列资料：
（一）申请书（包括政府债务项目的资本金或配套资金、举借债务的数额、来源、期限、利率等基本情况）；
（二）项目建议书和可行性研究报告；
（三）单位财务报告；
（四）偿债担保人、还款资金来源和还款计划；
（五）举债单位主管部门的意见书；
（六）项目立项审批资料；
（七）财政部门要求的其他资料。
第七条 政府债务管理机构或其委托的财政投资评审机构对举债单位的财务状况、资信等级、配套能力及还款能力等进行考察评审，并参加该政府债务项目的论证评估，确保政府债务资金投放的安全性。
重大政府债务项目的评估情况，应当同时向政府报告。
第八条 政府债务管理机构应当按照轻重缓急等因素对申请项目进行汇总分析，提出政府债务初步项目计划，征求拟举债单位、有关部门的意见，财政部门综合研究平衡后按规定程序报政府研究，经批准后下达政府债务计划。
第九条 列入政府债务计划的举债单位必须按照批准的举债项目、规模、期限等举借。
政府债务计划确定的项目需要调整的，应当按照审批程序重新报批。
第十条 举债单位应当在借款合同签署或出具承诺保证函件之日起15日内，持批准文件和借款合同或承诺保证函件，到政府债务管理机构进行债务登记并报送资金偿还计划。
县（市、区）以及泰安高新区、泰山景区政府债务计划和实施情况，由县（市、区）以及泰安高新区、泰山景区财政部门报市财政部门备案。乡镇政府（街道办事处）债务项目应当报经县（市、区）政府批准。
第十一条 除为使用外国政府贷款或国际金融组织贷款出具承诺外，政府及其所属部门和单位不得提供担保。
第三章 使用
第十二条严格遵循“按计划、按合同、按进度、按程序”的原则，拨付政府债务项目资金，最大限度地节约财务成本。对征收安置等补偿性资金按有关规定及时足额拨付；对工程建设类资金严格按进度拨付，在竣工决算前不得超过合同价款总额的90%。
第十三条 使用政府债务资金的政府债务项目应当严格按照政府投资项目“三公八制”有关规定执行，提高政府债务资金使用效益，确保工程项目质量。
第十四条 政府债务资金应当专款专用，不得随意变更、转移、截留、挪用，严禁用政府债务资金发放工资、奖金、津贴以及公务招待、出国考察等支出。
确需变更用途的，应当按照原程序重新报批。
第四章 偿还
第十五条 按照“谁举借、谁偿还，谁主管、谁负责”的原则，由举债单位或者项目执行单位落实偿债资金来源，并按照借款合同偿还到期的政府债务。
属于转贷的，转贷机构应当按转贷协议履行偿还债务的义务。属于担保的，担保人应当依法承担担保责任。转贷机构和担保人承担偿还责任后，有权向最终债务人进行追偿。
第十六条 举债单位或项目执行单位的政府主管部门为偿债监督行政责任人，承担偿还政府债务的监督责任，负责做好举借项目实施和债务偿还等工作的监督管理。
第十七条 财政转贷项目的最终债务人应按还款计划提前将还款资金存入政府偿债准备金专用账户，用于偿还到期债务，最终债务人的还款资金不能按时到位的，财政部门有权对其主管部门或所在县（市、区）财政直接扣款代为偿还债务。
第十八条 县（市、区）政府及泰安高新技术开发区、泰安旅游经济开发区、泰山景区等通过市级政府融资平台举借债务的，必须出具还款承诺意见书承担最终还贷责任。
第十九条 政府债务项目在实施期和还款期，举债单位应当按计划筹集资金偿还债务。下列资金可作为偿债资金来源：
（一）建设项目投入使用后的收益；
（二）举债单位的自有资金和资产出让及其他收入；
（三）经批准处置的国有资产收入；
（四）财政预算安排的专项偿债资金；
（五）政府偿债准备金；
（六）其他资金。
第二十条 举债单位需用财政预算资金偿还其举借的政府债务，应当向同级财政部门申请列入本部门的年度预算，经政府同意并按规定程序批准后实施。
财政部门按照批准的预算及时拨付偿债资金。
第二十一条 设立政府债务偿债准备金，作为临时偿还政府债务的应急性措施。偿债准备金设专户存储，偿债准备金按当年年初债务余额的3%-8%进行筹集，具体来源是：
（一）预算内安排的偿债资金；
（二）处置国有资产的收入；
（三）最终债务人的其他收入；
（四）政府非税收入；
（五）其他资金。
第二十二条 举债单位应当在借款合同终止等情形之日起30日内，到政府债务管理机构按以下程序办理政府债务注销手续：
（一）提交债权人出具的书面证明文件及审计部门的审计报告;
（二）举债单位主管部门提出审核意见;
（三）政府债务管理机构进行复核、注销和备案。
第五章 风险控制与监督
第二十三条 建立政府债务监测指标体系和预警机制，运用负债率、债务率、偿债率等监测指标，设置警戒线，监控政府债务规模和风险。政府债务总规模应控制在安全线和警戒线内。
负债率（政府债务余额/地区生产总值）的安全线为10%，债务率（政府债务余额/当年可支配财力）的警戒线为100%，偿债率（当年偿还政府债务本息额/当年可支配财力）的警戒线为20%。
第二十四条 政府各类投融资平台公司的债务规模一般不得超过可变现资产的规模。可变现资产主要是指公司拥有的货币资金和可转化为货币资金的房产、土地使用权以及其它财产或权利等。
第二十五条 举债单位应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，定期向其主管部门和政府债务管理机构报送项目财务报告、政府债务资金使用和偿债计划落实情况报告。
第二十六条 审计部门应当对举债单位的债务资金使用情况和偿债计划的落实情况进行年度审计，项目终了时按规定进行结算审计。
各级政府及其所属部门的政府债务情况应列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为领导干部考核的一项重要指标。
第二十七条 财政、监察部门应当定期对举债单位举借、使用、偿还政府债务情况进行专项检查，并及时将检查结果报告同级政府。
第二十八条 举债单位及其工作人员有下列行为之一的，责令其改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，并没收违法所得；对部门、单位给予警告或者通报批评，对责任人员依据《财政违法行为处罚处分条例》予以处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任：
（一）未按照规定原则和程序举借政府债务的；
（二）政府部门未将债务收入或者支出纳入部门综合预算的；
（三）违反规定，擅自出具担保的；
（四）虚报项目，骗取政府债务资金的；
（五）未及时到财政部门或者有关部门办理登记手续、向有关部门报送债务报告的；
（六）配套资金不落实的；
（七）截留、挤占、挪用政府债务资金和偿债资金的；
（八）因管理不善致使政府债务无法按期偿还或造成资金浪费损失的;
（九）部门违规借款（含集资款）造成严重后果的。
第二十九条 财政等有关部门或单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员有下列行为之一的，应当责令其改正，并依法追究其相应责任：
（一）违反规定批准政府债务收支计划的；
（二）瞒报、虚报政府债务规模的；
（三）违反规定作假、虚报政府债务资金使用报告的；
（四）违反有关拨付财政预算资金、偿债准备金规定的；
（五）其他违法违纪行为。
第六章 附则
第三十条 本办法自2012年4月15日起施行，有效期为2年。
犯罪嫌疑人徐某等人的行为如何定性
杨燕霞
一、涉嫌的犯罪事实
2003年3月下旬的一天，犯罪嫌疑人徐某，找到其朋友金某说：“我与矿长的表妹关系不错，听人说他准备找人打我哩，你帮我找人去打矿长”。后金某找到张某等人，由徐某带路到矿上，因未找到矿长而返回。
几天后，徐某、金某、张某三人预谋将该矿长绑架走，弄点钱花花。后三人一起去购买了刀、一卷胶带、手套等作案工具。徐某提出在绑架王长城时将其昌河车开走，待矿长家人给钱后再把车还给矿长。2003年3月下旬的一天凌晨2时许，金某、徐某、张某等人租车携带购买的作案工具，到矿上后几人害怕未绑架。
几人后的凌晨1时许，金某、徐某、张某等人携带刀、胶带、头套、手套等工具租车再次来到矿上，进到矿长的宿舍将其绑架走，并在绑架过程中将矿长的抽屉撬开将放在抽屉里边的手机及香烟拿走，并将矿长的昌河车开走。后三人给被害人妻子打电话，让其准备10万元现金赎人。后三人在取钱时被当场抓获。
三、争议问题
1、未勒索到财物是绑架犯罪既遂还是未遂
2、在绑架过过程中勒索被害人财物是否构成抢劫罪
四、分析意见
1、未勒索到财物也是绑架犯罪既遂
本案中，犯罪嫌疑人徐某等人未勒索到财物，在讨论本案是定绑架罪的既遂还是未遂的问题上产生了二种不同的意见。下面我们不妨就绑架罪的既遂和未遂问题进行分析。
犯罪既遂是指行为人故意实施的犯罪行为已经具备了刑法分则所规定的某种犯罪的全部构成要件，即犯罪的完成状态。这是我国刑法理论界关于犯罪既遂的通说。具体到绑架犯罪，我国理论界和司法实践中有三种观点，第一种观点是绑架目的实现说。主张以绑架目的的实现与否作为认定犯罪既遂的标准，实现绑架目的为犯罪既遂，未实现绑架目的为犯罪未遂。第二种观点是提出不法要求说。持这种观点的人认为，绑架罪的客观方面是由绑架行为和提出不法要求行为双重行为构成的。其中提出不法要求是目的行为，只有在行为人既实施了绑架行为，又实施了提出不法要求行为，才能齐备绑架罪的全部构成要件。第三种观点则认为，只要行为人主观上具有勒索他人财物的目的，客观上实施了绑架他人的行为并实际控制了他人，就应当认定为绑架罪的既遂。至于是否已实施了勒索财物的行为，勒索的目的是否实现，均不影响本罪的成立。此种观点与第二种观点的主要区别在于是否提出不法要求不是成立绑架罪既遂的要件。这种观点还认为，绑架罪未遂，一般是指出于勒索目的而着手实行绑架，由于意志以外的原因，绑架未得逞的行为。
笔者同意第三种观点，即只要行为人主观上具有勒索他人财物的目的，客观上实施了绑架他人的行为并实际控制了他人，就应当认定为绑架罪的既遂。这是因为，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第239条的规定，“以勒索财物绑架他人的，或者绑架他人作为人质的”就是刑法分则规定的绑架罪的全部构成要件。根据前文提到的我国刑法理论界关于犯罪既遂构成的通说——具备刑法分则所规定的某种犯罪的全部构成要件就是犯罪既遂，第三种观点无疑与此通说是相符的。
第一种观点的缺陷在于，从《刑法》第239条的规定看，绑架目的的是否实现并不是构成绑架犯罪既遂所必须具备的要件。这就是说，即使是行为人主观上勒索财物或者满足其他要求的目的没有实现，仍成立绑架罪的既遂。第二种观点的缺陷在于，《刑法》第239条的规定表明，该罪的实行行为仅是绑架这一单一行为，而勒索财物的目的，则被表述在主要目的要件中。目的要件在司法实践中能够充分证明即可，并不要求有实际实行行为。提出勒索要求或者实施了勒索行为，是勒索目的的具体体现，但也只是认定有勒索目的的一个方面。再之，绑架罪被规定在侵犯公民人身权利罪章节中，表明该罪侵犯的客体主要是公民的人身权利。事实上，绑架行为一经实施，公民的人身权利必将受到侵犯，而公民的财物权利并不一定受到侵犯。众所周知，绑架行为实施后，由于被害人亲属的报案，公安人员及时介入，行为人勒索财物的目的往往难以得逞。即便是勒索得逞，绑架行为的社会危害性也大于勒索行为的危害性。综上所述，行为人在客观上实施了绑架行为，主观上具有勒索财物的目的，就构成了绑架犯罪的既遂。如果非要求行为人有勒索购物的行为才能构成绑架罪的既遂，实有画蛇添足之嫌。
本案中，徐某等人不但实施了绑架的行为，而且又实施了勒索财物的行为，其构成绑架犯罪的既遂是勿庸置疑的。
2、在绑架过过程中勒索被害人财物不构成抢劫罪
在本案定一罪还是二罪的问题上有二种分歧意见。一种意见认为：犯罪嫌疑人徐某等人以勒索财物为目的，绑架他人，其行为构成绑架罪。理由是：1、徐某等人主观上具有勒索他人财物的目的，且对绑架行为进行了预谋。2、客观上实施了绑架人质并勒索赎金的行为。对于其在绑架过程中，拿走手机、香烟是临时起意、顺手牵羊的行为。拿走手机是为了避免了被害人报案的可能。开走昌河车是其绑架预谋的一个辅助行为，该行为是为绑架人质的主要行为服务的，是一种从行为。故以重行为吸收轻行为，主要行为吸收辅助行为，以绑架罪定罪为宜。
另一种意见认为：金某、徐某两人的行为构成绑架罪、抢劫罪，应数罪并罚。理由是：1、从主观上讲，金某、徐某临时起意，劫走被害人的手机和4盒香烟，其他的人事前仅预谋绑架时将被害人的昌河车开走，均具有非法占有他人财物的故意。本案中，绑架行为和抢劫行为不存在牵连和吸收的关系。牵连犯是指明犯罪的方法或结果又触犯了其他罪名。吸收犯是指行为人实施数个犯罪行为，因其所符合的数个犯罪构成之间具有特定的依附关系，从而导致一行为被另一种行为所吸收。绑架罪和抢劫罪有各自的犯罪构成要件，就不能互相吸收。如在绑架过程中强奸被绑架妇女，就应以绑架罪和强奸罪数罪并罚，同理，本案中的犯罪嫌疑人均应以绑架罪和抢劫罪数罪并罚。
笔者赞同第二种观点，即以绑架罪和抢劫罪数罪并罚的观点。我国司法界权威期刊《刑事审判参考》有人撰文指明出，对这种行为应以绑架罪一罪定罪处罚，并阐述了主要理由：
1、绑架罪本身就是以获取被绑架人或其亲友的财物为目的的，因此在控制被绑架人后掳走被绑架人的财物，无论数额大小，对绑架人（包括共犯）而言，是再自然不过的事了。反之指望绑架人不掳走被绑架人的财物，则类似于刑法理论上所讲的“期待不可能”；2、对这种情况如以抢劫罪和绑架罪并罚，实质上是将一个暴力劫持或拘禁行为既作为绑架罪的构成要件，又作为抢劫罪的构成要件，有违“禁止重复评价的”刑法原理；3、此种情况下，仅定绑架一罪，把掳财的行为作为量刑情节考虑，与定两罪相比，也不至于轻纵犯罪人。
对这种观点，笔者不敢苟同。主要有以下理由：
1、期待不可能，又称期待可能，俗称“卡那安得斯之板”。这个案例说的是有一艘船遇到了海难，其中有两个人在争抢仅有的一块木板，一个身强力壮的人为了将这块木板据为己有，将另一个体弱的人推下水去，从而就使自己获救了。这个身体强壮的人的行为属于什么性质呢？故意杀人还是紧急避险？著名哲学家康德针对这个案例曾有过一段经典的论述：“事实上没有任何刑法会对这样的人处以死刑。当然，一条船沉没了，他正在为自己的生命而推倒另一个人，使后者从木板上掉下水中，而他自己在木板上免于死亡。因为法律惩罚的威慑力不可能比此时此刻害怕丧失生命的危险具有更大的力量，也就是一种求生的本能。这样一个刑法，这个刑法指侵害他人致死而要被处死的刑法，此时完全丧失了它所意图要达到的效力。因为一个尚未确定的危险不能超过对这种危及生命的灾害的恐惧。但这样一种行为不能视为完全不该受到谴责，他只是被免于惩罚而已。此案例中的身强力壮的人最后被判无罪。根据这个案件西方学者提出了期待不可能的理论，其主要含义是指行为人在不得已的情况下，无可奈何被迫实施了违法行为，其刑事责任如何，这就是期待可能性问题。期待可能性是指根据行为时的具体情况，能够期待行为人实施合法行为的可能性。如果有期待可能性，即能够期待行为人在行为时实施合法行为，行为人违反此期待实施了违法行为，即产生责任；如果无期待可能性，即行为人在行为时只能实施严重违法行为，不能期待其实施合法行为，此为阻却责任事由，行为人不负刑事责任。根据这个理论，所以说，，“在控制被绑架人后掳走被绑架人的财物，无论数额大小，对绑架人（包括共犯）而言，是再自然不过的事了”和期待不可能理论风马牛不相及。期待不可能是在被迫无奈的情况下才实施的行为，而在控制被绑架人后掳走被绑架人的财物，不应是刑法所鼓励的。否则则有放纵犯罪之嫌。
2、将对这种情况如以抢劫罪和绑架罪并罚并不违背“禁止重复评价的”刑法原理。“禁止重复评价的”是指一行为不能两次做为刑法分则规定某两个犯罪的构成要件，如不能将抢劫过程中对被害人的殴打情节再定一个故意伤害罪。因为暴力是抢劫罪的必备要件，而在绑架过程中又掳走被绑架人的财物不是绑架罪必备的构成要件。前文已经谈到，两者不存在牵连和吸收的关系，都具备绑架罪和抢劫罪各自的犯罪构成要件，本案中的三人的行为均应以绑架罪和抢劫罪数罪并罚。
3、关于说“不至于放纵犯罪嫌疑人”的问题。就本案而言，如果定绑架罪、抢劫罪两个罪并罚可能判处十五年以上有期徒刑，而只定绑架罪最多处十五有期徒刑。假如此案有入户抢劫，持枪抢劫、抢劫数额巨大（含手机、昌河车、香烟）等情节，根据司法理论和实践，有两个处十年以上的情节，应在无期徒刑以上处刑。所以说“仅定绑架一罪，把掳财的行为作为量刑情节考虑，与定两罪相比，也不至于轻纵犯罪人”的论断在理论上和司法实践中是占不住脚的。