民族地区基层院民事行政检察工作存在问题及对策

殷 霞


关键词：基层检察院 民行检察 问题及对策
　　摘要：深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,是当前检察工作的根本，也是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、实现自身科学发展的关键和基础。检察院民事行政检察工作承担着对涉及生活范围极广的民事审判和行政诉讼的监督，是检察监督工作中最贴近人民、最关注民生的一项职能。
　　近几年来，基层检察院民行科依照法律规定开展民事行政检察工作，取得了一定成效，但其作用还没有充分发挥出来，民事行政检察工作的现状还不能完全适应建设社会主义法治国家、维护良好经济秩序的要求，如何把深入推进三项重点工作的要求落实到民事行政检察工作去，促进基层院民行检察工作开展，成为当前检察业务发展中的重要课题。我结合本院实际就当前民行工作存在的问题及完善建议作一探讨。　　一、以我院为例，谈当前民行工作中存在的主要问题
　　1、民行部门案件少、案源匮乏
　　以我院民行科为例，2004年受理申诉案件4件，息诉4件；2005年受理申诉案件4件，息诉4件，无提请抗诉案件；2006年受理申诉案件2件，息诉2件，无提请抗诉案件；2007年受理申诉案件3件，息诉3件;2008年受理申诉案件2件,息诉1件,再审检察建议1件；2009年受理申诉案件2件,息诉1件,执行监督1件;2010年到目前为止受理申诉案件2件,执行和解1件,再审检察建议1件。从上述数字可以看出，民行案件受案数呈逐年下降趋势，受案源匮乏影响，我院民事行政检察工作的开展不力。
　　2、队伍人员偏少，素质专业化程度不高，办案能力不足
　　目前，我院民行检察人员中，法学本科以上学历的干警没有，更不用谈精通民商法、行政法以及民事诉讼法、行政诉讼法等部门法的专业人才。尤其是缺少既懂法学理论，又精通司法实践的专门人才。如我院多年以来控申、民行合署办公就只有二人，还肩负着其他部门内勤的工作，这无疑凸显了民事行政检察工作在基层院的尴尬地位。同时，办案人员偏少及专业素质的匮乏直接导致了办案能力的不足，从而不能够熟练适用法律，影响了办案效果。
　　3、宣传力度虽大，但民众对民事行政检察职能了解依然不多
　　多年来，我院每年都要举行各类举报宣传周活动，但在宣传内容上往往侧重于打击职务犯罪职能，对于民事行政职能虽有宣传，但缺乏深入，群众对民事行政检察职能的了解显然不够，即使对生效判决不服，也不知道到检察院申诉。
　　4、法律保障缺失，监督途径不畅
　　随着司法改革力度的加大，许多基层检察院相继开辟了再审检察建议这一诉讼外监督方式，由于法律没有具体的强制性的规定，使这一监督方式对人民法院无强制约束力，人民法院可接受可不接受，并不必然引起再审程序的启动，造成了在司法实践中，法院对检察建议不予理睬，致使检察建议停滞不前，造成监督无力。
　　二、完善民行工作的对策
　　1、加大宣传、拓宽案源。进一步加大对民事行政检察监督工作的宣传力度，增进人民群众对民事行政检察工作的了解，使人民群众自觉把民事行政检察当成自己合法权益的保护神。一是开展法律咨询服务等多种形式，做好经常性的普及民事行政检察知识的宣传工作，让更多的人民群众了解民事行政检察职能。二是加强同律师事务所、法律事务所、法律援助中心及本院查办的案件中发现案源。三是加强同党委、人大、政府等机关的信访部门联系，从信访部门接待群众来信来访中发现民事行政检察案件来源。
　　2、加大措施，狠抓办案，提高民事行政检察案件质量。民事行政抗诉案件质量是民事行政检察工作的立足点、出发点，也是民事行政检察工作的落脚点和归宿，更是民事行政检察工作得以生存发展的生命线。检察机关尤其是基层检察机关在办理民事行政案件时，应尽量减少周转环节，提高诉讼效率，提升案件质量，人民群众也才能更加理解和支持检察工作，检察机关也才能更有效地履行法律监督职能。
　　3、加强与法院和有关部门的协调，畅通监督途径。虽然民事行政检察工作的目的是为了促进实现公平、正义和维护社会稳定，但每改判一件案件，必然会影响到审判人员的形象和威信，因此需要加强与法院的联系，沟通思想，统一认识，争取法院对民事行政检察工作的理解和支持，在充分协商的基础上，进一步细化民事行政检察工作的操作规程，使民事行政检察工作逐步走上规范有序的轨道，使民事行政检察工作与审判工作既互相监督又互相配合。
　　4、大力加强民行检察队伍专业化建设，提高执法水平。要对基层院民行科干警进一步加强民事、商事、行政等方面法律法规的培训和学习，通过办案实务、案例研讨、汇报等形式培训干警的独立思考和综合分析能力，不断提高民事行政检察人员的素质。
　　5、积极探索，不断完善工作机制。调解、执行、诉讼保全等活动，是民事（行政）诉讼的重要环节，与整个诉讼活动密切联系，与当事人的权益息息相关，对案件的结果也存在直接影响。在司法实践中，人民法院在审理民事案件中，大量的案件先作调解处理。调解作为法院解决民事案件、经济纠纷案件的重要方式，与判决裁定具有同等的法律效力，实践中审判机关违反自愿原则，变相强迫调解时有发生。由于法律规定的不明确使得检察机关对法院在民事行政调解、民事行政案件的执行案件等问题处于监督的空白状态。因此，检察机关应不断加大民行工作改革力度，积极探索加强对这些诉讼活动的监督，有力保障民生，维护社会和谐与稳定。
山东省政府 济南军区


山东省海上搜寻救助工作规定
山东省政府 济南军区


第一章 总 则
第一条 为进一步做好我省海上搜寻救助工作，维护船舶、设施、航空器在海上的安全，使遇险的船舶、设施、航空器和人员等能获得迅速有效的救助，根据国家有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于在山东省所辖海域内航行、停泊、作业的船舶、设施、航空器和人员以及有关单位。
第三条 海上救助应实行国际主义和人道主义。所有从事海上活动的船舶、设施、航空器和人员收到求救信号或发现有人遭遇生命危险时，在不严重危及自身安全的情况下，应当尽力救助海上遇险人员。
第四条 海上搜救以专业救助力量为主，实行专业队伍与群众性自救互救相结合、军队与地方相结合的方针。
第五条 各级政府、有关部门应加强对海上安全工作的领导，并对海上搜救工作给予积极支持；有条件的有船部门或单位可酌情设置海上搜救机构，配备专职或兼职船只、人员；有关群众团体、有船部门或单位应积极资助海难救助活动。

第二章 搜救机构和有关部门的职责
第六条 山东省海上搜救中心负责统一组织指挥和协调全省所辖海域海上搜寻救助工作，省海上搜救中心下设青岛、烟台两个分部。其范围为大口河口（北纬38°30′）以南至绣针河口（北纬34°59′）以北海域。
省海上搜救中心青岛分部（以下简称为青岛分部）海上搜救责任区为丁字湾口（北纬36°34′）以南至绣针河口（北纬34°59′）以北海域。
省海上搜救中心烟台分部（以下简称为烟台分部）海上搜救责任区为丁字湾口（北纬36°34′）以北至大口河口（北纬38°30′）以南海域。
第七条 省海上搜救中心业务受中国海上搜救中心指导。其职责：
（一）贯彻执行国家有关海上安全工作的法律、法规和规章；
（二）负责统一协调和组织指挥全省所辖海域的船舶防台风、防止船舶污染海域、防冻破冰和海难搜寻救助工作（以下简称“三防一救”）；
（三）负责落实和执行中国海上搜救中心的指示，组织救助力量参加跨海区重大海难事故的搜救工作；
（四）负责与驻鲁部队、中央驻鲁有关单位、省直有关部门以及沿海省、市海上搜救中心的联络协调工作。
第八条 青岛、烟台分部受当地政府及省海上搜救中心的双重领导。其职责：
（一）贯彻执行国家、省有关海上安全工作的法律、法规和有关政策；
（二）承办国家、省海上搜救中心交办的任务，协调和组织指挥当地有关机构、沿海各县（市、区）及有关部门搞好本责任区内的海上“三防一救”工作及跨海区重大海难事故的搜救工作；
（三）制定本搜救责任区的搜救部署计划、工作程序。
第九条 中央和地方各港务监督、港航监督、渔政、渔港监督等海上管理部门和单位应按各自职责，分别负责其管辖海区、港口及其附近海域一般海难事故的搜救工作，并应在省海上搜救中心或分部的统一协调指挥下参与重大海难事故的搜寻救助行动。
第十条 交通部烟台海上救助打捞局及所属的救助站、点和船舶是国家设置布点的实施海上搜寻救助工作的专业力量，应随时执行国家、省海上搜救中心或青岛、烟台分部下达的搜救指令，实施海上搜寻救助任务。
第十一条 当地方搜救力量不足时，山东省驻军及其所属舰船、航空器应按照抢险救灾的原则对海上救援行动给予大力支援，并接受省海上搜救中心或青岛、烟台分部的统一协调。
当民用有线电话不能保障通话要求需军用线路迂回通信时，当地驻军应予协助。
第十二条 省各级民航部门对海上搜寻救助工作应予支援和配合，担任海上搜寻救助任务的航空器应配备2182千赫海上遇险频率通信设备和必要的海上救生物品。
第十三条 气象、海洋部门应及时向有关搜救机关提供最新气象和海洋情况及预报等资料，对重大灾害性气象，应随时提供信息和咨询，以保障海上“三防一救”工作的顺利开展。
第十四条 各级邮电部门对海难救助电话应予优先转接，并保持良好的通讯状态。
第十五条 县以上卫生行政部门在接到搜救机关紧急抢救伤病员或溺水人员的通知时，应立即通知有关医疗机构，并保证其能得到有效及时地治疗，必要时应派医务人员随船前往现场施救。
第十六条 所有在我省海上辖区活动的中国籍船舶、设施、航空器发现海难事故或收听到遇险求救讯号，应迅速将现场和有关情况按本规定第六条划定海区范围向有关搜救机关报告，并采取积极的救助措施；同时，按搜救机关的进一步行动指令，参与搜救行动，服从指挥和协调。

第三章 海上搜救工作原则和处置方式
第十七条 海上救助以救人为主，在确保人员安全的情况下，可采取有效措施救助船舶、设施、航空器和货物。当进行商业性救助时，应按规定签定救助合同。
第十八条 组织调动搜救力量应以专业救助力量为主；倡导自救互救和就近调集力量救助的方式；当救助力量不足时，可由青岛、烟台分部向部队请求派舰船、飞机予以援助；对于重大海难事故应由省海上搜救中心负责与济南军区联系。
第十九条 对于政治影响较大、涉外或涉及到地方利益的重大海难事故，青岛、烟台分部在报告中国海上搜救中心、省海上搜救中心的同时，要报告当地政府；省海上搜救中心须分别报告省政府、济南军区、中国海上搜救中心。
第二十条 船舶、设施、航空器在海上遇险，应在国际遇险频率上发出遇险报警或呼叫，并以最迅速的方式将出事时间、地点、受损情况、救助要求以及发生事故的原因向搜救机关报告。同时，应采取应急自救措施和寻求附近其他船舶、设施、航空器给予援助；险情消失或已获足够救

助力量时，应立即通知有关搜救机关。
第二十一条 各海岸值守电台或有关岸台、单位、船舶在收到海上遇险呼叫或遇险电文时，应按本规定第六条划定责任海区范围立即报告青岛或烟台分部，并执行其进一步行动的决定。
第二十二条 船舶、设施、航空器在海上处于紧急状态，根据其紧急程度分为不明、告警、遇险3个阶段。各阶段划分和处置程序由省海上搜救中心另行制定。
第二十三条 搜救行动现场指挥一般由专业救助船舶担任。在现场指挥未指定前，先期抵达现场的船舶应自动承担起现场指挥的职责。当专业救助船舶抵达后可改由专业救助船舶任现场指挥，搜救指挥机关也可指定现场指挥。所有在搜救行动现场的船舶、设施、航空器都必须服从现场
指挥的协调和指挥。
第二十四条 现场指挥负责执行、传达搜救机关的命令，协助搜救现场通讯，为参加搜救的船舶、航空器分配搜寻区域，划定安全间距，并协助制定搜寻方式。
搜寻成功时，指定现场装备最适当的船舶、航空器进行救助。并将有关情况及时报告有关搜救机关和提出需何种额外援助，如重伤脱险者的撤离和医疗等。
第二十五条 当确认遇险人员没有任何合理的幸存可能或所有的可能海域均已搜寻遍时，搜救行动可宣告结束，结束搜救行动一般由组织搜救的机关负责。无论在不明阶段、告警阶段还是遇险阶段，一经决定结束搜救行动，应立即通知已行动或已通知的每个单位。
第二十六条 外省（市）的船舶、航空器在我省所辖海域失事遇险，在积极组织救援的同时，应及时通报其所属省、市海上搜救中心。
当获悉我省有关单位船舶、航空器在外省所辖海区遇险时，应即请有关省、市海上搜救中心给予援救。
第二十七条 对伤病员的救助，应根据求救船方要求，就近派适航船接运或安排该船驶入港口。同时，应通知当地卫生行政部门，由其通知医疗单位做好抢救准备。如系外籍船舶须同时通知有关船舶管理、检疫、代理等部门。
第二十八条 对外籍船员脱险后的接待、安置由外轮代理公司或船东委托的代理机构负责；对港澳、台湾渔民脱险后的善后事宜由地方政府有关接待机构负责。

第四章 海上搜救通信联络方式
第二十九条 海岸电台与有关搜救机关之间应设置专线电话、电传等可靠的通信设备。搜救机关之间与有关救捞局、救助站、驻我省部队及有关部门、单位之间应有多种可利用的通信手段、联络方式和频率，确保在任何时候、任何情况下都能迅速传递有关搜救工作信息。
第三十条 搜救机关与遇险船舶、设施、航空器、现场指挥之间的通信由海岸电台负责接转。海岸电台应设置可靠的有线、无线转接设备予以保障。通信频率应使用国际通用遇险频率或制定搜救计划时确定的频率。
第三十一条 搜救行动现场的专业救助、军用和其他参加救助行动的船舶、航空器以及遇险船舶、设施、航空器之间通信联络的方法和频率，由省海上搜救中心或分部在制定搜救计划时规定；并在搜救行动开始时直接或由现场指挥通知其他现场船舶、设施、航空器。
第三十二条 船舶遇险紧急通信的处理，参照交通部、全国海上安全指挥部颁发的《船舶遇险紧急通信处置细则》和有关规定执行。

第五章 海上搜救的补偿与处罚
第三十三条 对违反本办法，不履行职责，行动配合不积极，不服从指挥，玩忽职守，对船舶、设施、航空器海上紧急情况判断、处置不当，贻误时机造成重大损失的，应视情节轻重由其所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 救助方对遇险船舶、设施、航空器和其他财产救助取得效果的，有权获得救助报酬。搜寻救助费用的确定和救助报酬按《中华人民共和国海商法》和有关规定执行。
第三十五条 在同一次海难事故中，遇险人员及船舶、设施、航空器或其他财产均已获救，救助遇险人员的单位可以从救助船舶、设施、航空器或其他财产的报酬中分得经济补偿；其数额的确定以在该次搜救行动中出动的船舶、航空器所消耗的燃油价值为限。

第六章 附 则
第三十六条 本规定下列用语的含义是：
“船舶”是指各类排水或非排水船、筏、潜水器和移动平台。
“设施”是指水上水下各种固定或浮动建筑、装置和固定平台。
“航空器”是指飞机、直升机、滑翔机、飞艇、载人气球等利用空气升力、浮力飞行的飞行器。
“作业”是指在沿海水域调查、勘探、开采、测量、建筑、疏浚、爆破、救助、打捞、拖带、捕捞、养殖、装卸、科学试验和其他水上水下施工。
第三十七条 本规定由山东省经济委员会负责解释。
第三十八条 本规定自1994年8月1日起施行。



1994年7月11日