高速公路上客运车辆停车的对策研究

长期以来，高速公路客运车辆停车上、下人一直是公安机关交通管理部门的管理难点，《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规、规章颁布后，公安机关交通管理部门如何依法管理呢？
一、道路交通安全法律规定
1、法律禁止机动车在高速公路上停车
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条规定“第八十二条 机动车在高速公路上行驶，不得有下列行为：（一）…在车道内停车…（四）非紧急情况时在应急车道行驶或者停车…”。
2、法律禁止在高速公路上拦截行驶的车辆
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十九条规定“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”。按照本条规定，高速公路交通警察巡逻执勤不属于“执行紧急公务”，因此，伴随着《中华人民共和国道路交通安全法》实施，传统的在高速公路上拦截、检查“行驶的车辆”的执法模式结束。
3、法九十条不能处罚客车上下人
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于‘道路通行规定’的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。该条中规定了“本法另有规定的，依照规定处罚”。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条明确规定了“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”的违法行为的处罚规定。
所以，不能以九十条为依据处罚高速公路上客车上下人的行为。
4、法九十三条处罚客车上下人的前提
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条一款规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。第一款规定的本意是公安机关交通管理部门“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，只能采取“指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。法律本身认为：“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”行为是一种较轻的违法行为，不应受到《道路交通安全法》的处罚。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款…”。
执法主体实施行政处罚的前提是：执法主体在违法现场。
违法行为人接受处罚的第一个前提是：“机动车驾驶人不在现场”或者“虽在现场但拒绝立即驶离”只要具备两个前提之一就构成了处罚的前提。
违法行为人接受处罚的第二个前提是：违法行为造成了“妨碍其他车辆、行人通行”的后果。
当违法行为满足了以上条件时，违法行为人应该接受的处罚结果是：二十元以上二百元以下罚款。
九十三条二款的规定是建立在高速公路具有完善的防护、安全设施，公民具有较高的交通安全意识的基础上。是为了惩罚严重的“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，同时，改变在高速公路上拦车、处罚的执法模式而设定的。
但是现实中，相当多的高速公路上，凡有人员进出的地方，护网都已经呈陈旧性破坏，高速公路沿线公民的交通安全意识也有待于进一步提高。
二、高速公路上客车停车的根源
1、“防护设施缺陷”是产生客车停车上下人的根本原因
《高速公路交通管理办法》第二条规定“本办法所称的高速公路，是指经国家公路主管部门验收认定，符合高速公路工程技术标准，并设置完善的交通安全设施、管理设施和服务设施，专供机动车高速行驶的公路”。高速公路在通车之际，都设置了“完善的交通安全设施”。由于人为破坏，或者疏于维护，高速公路上行人活动的区域随处可见陈旧性的“出入口”，给高速公路上产生客车上下人提供了可靠的物质保障。
2、“利益驱动”是客车“以身试法”的原因
商人逐利，自古如此。高速公路上有乘坐需求的客观环境，导致客车停车后上人。旅客要求在高速公路下车，导致客车停车后下人。商人违法逐利的行为丧失了法律上的处罚约束，后果不堪设想。
3、违法处罚无法根治客车停车上下人
公安机关交通管理部门为了减少行人上高速公路和客运车辆在高速公路上的停车上下人行为，强行在高速公路上违法拦截行驶的车辆，并处罚车辆驾驶人的行为，投入大，效果差，治标不治本。造成客运车辆在利润面前与公安机关交通管理部门玩“猫捉老鼠”的游戏。
4、疏于“对高速公路经营管理者的管理”是渎职
公安机关交通管理部门疏于“对高速公路经营管理者的管理”，造成部分行人上高速公路，和客运车辆在高速公路上停车上下人。却又错误地选取在“高速公路上拦截、检查行驶的客运车辆”，将本应该由“高速公路经营管理者”承担的责任转化为“客运车辆”承担责任。同时，也掩盖了其本身不适应新形势下交通管理工作的核心问题！“违法实施处罚”是执法者践踏法律，是依法行政幌子下的司法腐败！直接侵害了纳税人的合法权益！
三、公安机关交通管理部门的应对
公安机关交通管理部门必须改变现行的执法模式，在依法行政的前提下，管理好交通。
1、依法履行“监督高速公路经营管理者依法履行职责”是根本
在高速公路出入口以外的地方出现客车上下人的需求，首先必备的前提条件是：具有方便行人出入高速公路的陈旧性“出入口”。而这样的“出入口”在行人经常活动的地点，到处都是。
《收费公路管理条例》（中华人民共和国国务院令第417号发布，2004年11月1日施行）第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务”。第五十条规定“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款：…（二）未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的…”。
发现高速公路经营管理者“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护”的行为时，高速公路公安机关交通管理部门可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条第二款“公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定”的规定，向当地人民政府提出“消除隐患的建议”，由“当地人民政府及时作出处理决定”，消除高速公路道路设施不够完善造成的隐患。对于收费公路经营管理者拒绝履行职责的行为，报请“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款。
2、对行人加强管理是出路
如果高速公路上没有行人，如果高速公路上的行人没有乘车需求，高速公路上乘客没有下车需求，那么，客车违法上人的现象将不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下车，那么，客车下人的现象将不存在。
所以，治理高速公路上客车上下人的根本出路在对行人的管理。
3、对行人加强管理的可行性
（1）法律禁止行人上高速公路
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十七条规定“行人…不得进入高速公路…”。
（2）法律授权处罚行人
《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款…”。
四、依法改变执法模式
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规实施已经半年多时间。公安机关交通管理部门还在高速公路上拦截车辆，为了罚款暂扣证件不开强制凭证，现场撕罚款单处罚违法行为，一时间，到处是执法者在违法处罚当事人。执法者的违法行为，增加了当事人的抵触情绪，警民关系空前紧张。
笔者认为，当前高速公路交通警察的紧迫任务应该是：
针对法律要求，首先改变在高速公路上拦截车辆的勤务模式，抓住高速公路经营管理者依法履行职责这个根本，从规范个案车辆（乘客）的违法行为转变为依法监督高速公路经营管理者完善“道路设施”，彻底铲除行人在高速公路上的方便之门，同时发挥高速公路巡逻警车的作用，依法加强对“行人”的管理，才有可能达到规范高速公路客运车辆行车秩序，有效治理高速公路客车停车上下人的交通隐患。
五、河南省和山西省的地方法规违法
广东省东莞市人民政府


东莞市土地收购储备实施办法

东莞市人民政府令第39号


（2001年8月15日市长令第39号发布，自发布之日起实施）

第一章 总则

第一条为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，促进城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条东莞市行政区域范围内国有土地收购、储备工作，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，对依法征用、收回和需盘活的土地进行储备，经前期开发利用后，根据土地市场供求现状和城市规划要求，为建设用地提供前期服务的行为。
第四条东莞市土地储备中心(以下简称“储备中心”)受市政府委托负责实施土地征用、收购、储备以及土地出让的前期准备工作，隶属于市国土资源局。
第五条下列土地应当进行储备：
(一)因单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因停止使用的土地；
(二)为政府带征的土地；
(三)依法没收的土地；
(四)依法收回的抛荒、闲置以及其他无力继续开发的土地；
(五)因实施城市规划和土地整理，市政府依法收购的土地；
(六)使用期限届满的土地；
(七)土地使用权人申请收购的土地；
(八)其他需要进行储备的土地。
第六条土地储备工作实行预报制度。凡符合本办法规定的储备条件的土地，用地单位或其主管部门应提前报告储备中心。
第七条储备中心应根据土地利用总体规划、产业结构调整及城市建设规划和东莞市土地市场供求状况，制定土地收购储备计划。
第八条储备中心应依照法律、法规并按本办法的规定，对依法征用、收回、收购的土地进行开发利用。集体所有土地需要储备的，必须依法．办理征用手续。土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第九条土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。
第十条市计划、经济、建设、规划、财政、房产、国土等管理部门应按各自职责，协助做好土地储备的相关工作。

第二章 土地使用权收购储备

第十一条为政府带征的土地和依法没收、收回的土地，按照有关程序办理有关手续后，交由储备中心储备。
除前款规定外需要储备的土地， 由储备中心按照本办法的规定进行收购。
第十二条土地收购的一般程序：
(一)申请收购。凡符合本办法规定的土地收购条件的土地，其土地使用权人应持有关资料，向储备中心申请收购。
(二)权属核查。储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
(三)征询意见。储备中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况，向市规划部门征求控制性详细规划意见。
(四)费用测算。储备中心根据调查和征询意见结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。
(五)方案报批。储备中心提出土地收购的具体方案，报市国土管理部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市城市建设工作领导小组批准。
(六)签订合同。收购方案经批准后，由储备中心与原土地使用权人签订土地收购合同。
(七)收购补偿。储备中心根据土地收购合同约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算。
(八)权属变更。原土地使用权人与储备中心共同向市国土管理部门申请办理权属变更登记手续。
(九)交付土地。根据土地收购合同约定的期限和方式，原土地使用权人向储备中心交付被收购的土地和地上建筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。
第十三条土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料：
(一)土地收购申请书；
(二)法人资格证明书(属个人的，应提供本人有效身份证明)，委托他人办理的应提供授权委托书；
(三)营业执照；
(四)土地使用权合法凭证；
(五)房屋所有权合法凭证；
(六)数字化地形图；
(七)主管部门意见；
(八)其他需要提交的资料。
第十四条土地收购合同应当载明以下内容：
(一)合同双方当事人；
(二)收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
(三)土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
(四)交付土地的期限和方式；
(五)双方权利和义务；
(六)违约责任；
(七)解决争议的方法；
(八)双方约定的其他事项。
第十五条土地收购合同一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。
第十六条实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让合同》自土地收购合同生效之日起自行解除，由市国土资源局收回原《土地使用权使用证》，并予以注销。
第十七条土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算。以出让方式取得土地使用权的，土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的出让金部分。
第十八条土地收购补偿费可通过以下方式确定：
(一)由东莞市地价评估机构(经省级以上国土资源部门批准的具备土地评估资质)依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后，由市国土管理部门依法确定。
(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定。
(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定。
(四)按本市征地拆迁有关规定标准或双方协商确定补偿费用确定。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由储备中心与原土地使用权人结算差价。

第三章储备土地前期开发利用

第十九条储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发利用：
(一)前期开发。储备中心在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。
(二)土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变使用用途。
第二十条储备中心如需委托拆迁人对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁的，应当采取招标投标的办法确定拆迁人。
第二十一条土地储备前期开发利用中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变使用用途的或地上建筑物及其附属物拆迁的，储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同，依法到有关部门办理审批或登记手续。
第二十二条土地储备前期开发利用活动应当遵守国家法律法规、规章和市政府的有关规定，并不得损害公众利益。

第四章储备土地供应

第二十三条本办法所称的储备土地供应，是指储备中心根据土地市场供求会同有关部门制定土地供应计划，有计划地统一向土地使用者供应土地。
第二十四条储备中心应将储备土地的信息向社会公布。
第二十五条储备中心应对拟出让的储备土地的收购、前期开发成本进行测算，拟定储备土地的招商方案。
第二十六条储备中心储备的土地7用于经营性房地产项目建设的，应通过有形土地市场采取公开招标、拍卖的方式确定土地使用者。非经营性用途的储备土地可通过招标、拍卖的供地方式确定土地使用者，也可通过协议出让方式确定土地使用者。

第五章储备中心资金运作管理

第二十七条储备土地资金运作实行收支两条线，并接受市财政、审计部门的监督。
第二十八条土地储备资本金来源：
(一)市财政拨款；
(二)储备土地增值部分资金；
(三)土地使用权出让金垫支；
(四)储备土地的经营收入。
第二十九条土地储备资本金只能用于下列用途，不得移作他用：
(一)土地使用权收购补偿费用；
(二)地上建筑物及其附属物拆迁安置补偿费用；
(三)储备土地的前期开发费用；
(四)储备土地的管理、招商等其他费用。

第六章法律责任

第三十条土地使用权人对符合储备条件的土地，未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的，有关部门不得为其办理审批、登记手续，并应依照有关规定进行处理。
第三十一条储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购合同，已支付给原土地使用权人的定金不予返还。
第三十二条原土地使用权人未按规定交付土地及地上建筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建筑物(构筑物) 的，储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，由储备中心依法申请人民法院强制执行，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
第三十三条储备中心工作人员玩忽职守、滥用职权，造成重大损失，或利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条土地收购储备、前期开发中发生纠纷的，争议双方可向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。

第七章附则

第三十五条本办法由东莞市国土资源局负责解释。
第三十六条本办法自发布之日起施行。