浅谈“一事不再罚”在公安交通
行政处罚中的适用

广西区交警总队高速公路管理支队 李钢

“一事不再罚”是我国行政法学的重要理论之一，这一点已经成为我国行政法学界的共识，其原意是对当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚，其理论宗旨是为了限制国家行政处罚权的滥用，防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，保护当事人的合法权益。但值得注意的是在我国“一事不再罚”理论并未被确定为与处罚法定、处罚公正、教育与处罚相结合等并列的行政处罚基本原则，《行政处罚法》总则部分对此没有规定，仅在第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是“一事不再罚”理论的适用规则，理论界将之称为“一事不再罚款”。这一规则同样适用于公安交通行政处罚中，但该规则只解决了“一事不再罚”的适用范围和处罚种类问题，对于如何正确理解“一事不再罚”规则的核心问题，即何谓“同一个违法行为”（一事），却没有明确界定。笔者在此就“同一个违法行为”的认定发表一点个人的浅薄观点。
目前学术界关于“同一个违法行为”的认定主要有三种观点：①法律规范说，②违法事实说，③构成要件说：受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上就可以确认已存在一个违法行为。学者对之争议较大，尚未形成权威的观点，笔者倾向于赞同“构成要件说”，认为一个行政违法行为应包括以下三个构成要件：一、客观上具体相对人在具体的地点、时间实施了违反行政法律规范的行为，并且该违法行为具有社会危害性，包括客体、时间、地点、工具等。二、主体是达到法定行政责任年龄，具有承担行政处罚责任能力，实施了行政违法行为的行政相对人。三、主观上是相对人的违法行为基于过错的主观心态产生。以上三个要件缺一不可，是认定违法行为存在与否以及违法行为数量的要件标准，只要符合三要件则违法行为得以确认，只要有一个要件变化则认定成立新的违法行为，不予适用“一事不再罚款”规则。
我们将三要件说用来分析一下公安交通行政处罚中的交通违法行为，某一适格的道路交通违法主体在一个主观过错支配下在某一时间、某一地点实施一个违反道路交通法律规范、危害道路交通安全的行为的，应认定为一个违法行为，如果驾驶员或者其他交通参与人的道路交通违法行为的客观表现发生变化，又或道路交通违法主体变更，都应当认定为新的道路交通违法行为，如果道路交通法律法规规定应给予罚款处罚的，仍应依法给予罚款的行政处罚。具体到公安交通管理实务中，包括某驾驶员在行程第一个公安交通检查站因某一交通违法行为被科处罚款，到第二个检查站被交通警察查处仍有原已被罚款的交通违法行为或者其他交通违法行为，因时间、地点等客观要件已发生变化，所以应认定为有新的交通违法行为，仍应依法处罚，包括罚款在内。因此对于部分驾驶员所谓已经被一个公安交通管理部门处罚过（主要是罚款），同一天内或二十四小时内或运输同一批货期间对同一违法行为就不得处罚的说法就毫无根据，应该强调的是驾驶员所谓同一违法行为其实质是同一违法形态的新违法行为，对于这种情况不仅可依法给予警告、扣分、暂扣、吊销等处罚，而且可依法给予罚款处罚。实践中比较常见的此类情况主要有：超载超限违法行为之驾驶员的变更，一天内两次以上实施同一形态违法行为，被处罚后未消除违法状态之继续行为。一天内对同一形态违法行为不得给予处罚（主要是罚款）即无法律法规的明文规定，又无法理依据，是部分驾驶人员的错误理解，但尤其严重的是我们有些交通民警在对交通违法行为人实施处罚时会错误地告知被处罚人：本次处罚的有效期为二十四小时（也有告知当天有效的），二十四小时或当天内不会再受到处罚。我们民警的这一错误解读和告知行为更助长了行政处罚相对人的错误理解，为我们的执法带来了不小的阻碍，容易导致广大驾驶员甚至一般群众对我们执法的合法性、公正性产生怀疑，会加重驾驶员对我们执法的不满和抵触。我们民警应该对此有正确的理解，杜绝自己的错误告知给被处罚人带来的错误引导，并在此基础上加强宣传工作，以纠正部分驾驶员的错误理解，为我们的执法营造有序友善的环境，为我们的执法提供易于为群众接受的处罚依据。


国家税务总局


国家税务总局关于印发《税务稽查工作规程》的通知
1995年12月1日，国家税务总局

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
现将《税务稽查工作规程》印发给你们，请认真遵照执行。各地可根据本规程制定具体规定，并报国家税务总局备案。
本规程所涉及的文书，除《国家税务总局关于印发全国统一税务文书式样的通知》（国税发〔1993〕109号）及本通知已统一规定式样的外，其他文书的式样在总局未做统一规定前，暂由省级税务机关确定。
《税务稽查工作规程》在执行中有什么问题，请及时报告总局。

附件：税务稽查工作规程

第一章 总 则
第一条 为了规范税务稽查工作，保证税收法律、法规的贯彻执行，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称细则），制定本规程。
第二条 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。
税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。
第三条 税务稽查的基本任务是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。
第四条 税务稽查必须以事实为根据，以税收法律、法规、规章为准绳，依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合。
第五条 各级税务机关设立的税务稽查机构，按照各自的税收管辖范围行使税务稽查职能。
第六条 税务稽查工作应当按照确定稽查对象、实施稽查、审理、执行等程序分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行税收法律、法规。
第七条 凡依法由税务机关征收管理的各种税收的税务稽查工作均适用本规程。

第二章 税务稽查对象确定及管辖
第八条 各级税务机关应当根据稽查工作的需要和稽查力量，于年末制定下年度的稽查计划，报经本级税务机关局长（分局长）批准后实施。
第九条 税务稽查对象一般应当通过以下方法产生：
（一）采用计算机选案分析系统进行筛选；
（二）根据稽查计划按征管户数的一定比例筛选或随机抽样选择；
（三）根据公民举报、有关部门转办、上级交办、情报交换的资料确定。
第十条 确定税务稽查对象应当由专门人员负责。
第十一条 各级税务机关应当建立税务违法案件举报中心，受理公民举报。举报中心设在所属税务稽查机构。
公民举报税务违法案件用书面或口头均可。受理口头举报（含电话举报）应当作笔录或录音，笔录经与举报者核实无误后，由其签名、盖章或者押印，但不愿留名或者不便留名的除外。如举报者不愿公开其情况，应当为其保密。对不属于本机关管辖的问题，应当告知举报者到有权处理的机关或者单位反映，或者将举报材料转有关方面处理。
第十二条 税务稽查对象确定后，均应当分类建立税务稽查实施台帐，跟踪考核税务稽查计划执行情况。
第十三条 税务稽查对象中经初步判明具有以下情形之一的，均应当立案查处：
（一）偷税、逃避追缴欠税，骗取出口退税、抗税以及为纳税人、扣缴义务人非法提供银行帐户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的；
（二）未具有本条第一项所列行为，但查补税额在5000元至20000元以上的（具体标准由省、自治区、直辖市税务机关根据本地情况在幅度内确定）；
（三）私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票，非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的；
（四）其他税务机关认为需要立案查处的。
第十四条 各地国家税务局、地方税务局分别负责所管辖税收的税务稽查工作。在税务稽查工作中发现有属于对方管辖范围问题的，应当及时通报对方查处；双方在同一税收问题认定上有不同意见时，先按照负责此项税收的税务机关的意见执行，然后报负责此项税收的上级税务机关裁定，以裁定的意见为准。
第十五条 税务案件的查处，原则上应当由被查对象所在地的税务机关负责；发票案件由案发地税务机关负责；税法另有规定的，按税法规定执行。
第十六条 在国税、地税各自系统内，查处的税务案件如果涉及两个或者两个以上税务机关管辖的，由最先查处的税务机关负责；管辖权发生争议的，有关税务机关应当本着有利于查处的原则协商确定查处权；协商不能取得一致意见的，由共同的上一级税务机关协调或者裁定后执行。
第十七条 下列案件，可由上级税务机关查处或统一组织力量查处：
（一）重大偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、避税、抗税案件；
（二）重大伪造、倒卖、非法代开、虚开发票案件以及其他重大税收违法案件；
（三）群众举报确需由上级派人查处的案件；
（四）涉及到被查对象主管税务机关有关人员的案件；
（五）上级税务机关认为需要由自己查处的案件；
（六）下级税务机关认为有必要请求上级税务机关查处的案件。

第三章 税务稽查的实施
第十八条 实施稽查前应当向纳税人发出书面稽查通知，告知其稽查时间、需要准备的资料、情况等，但有下列情况不必事先通知：
（一）公民举报有税收违法行为的；
（二）稽查机关有根据认为纳税人有税收违法行为的；
（三）预先通知有碍稽查的。
第十九条 稽查人员在实施稽查前，应当调阅被查对象纳税档案，全面了解被查对象的生产经营状况、财务会计制度或者财务会计处理办法，熟悉相关的税收政策，确定相应的稽查方法。
第二十条 稽查人员与被查对象有下列关系之一的，应当自行回避，被查对象也有权要求他们回避：
（一）稽查人员与被查当事人有近亲属关系的；
（二）稽查人员与被查对象有利害关系的；
（三）稽查人员与被查对象有其他关系可能影响公正执法的；
对被查对象认为应当回避的，稽查人员是否回避，由本级税务机关的局长审定。
第二十一条 实施税务稽查应当二人以上，并出示税务检查证件。
第二十二条 实施税务稽查时，可以根据需要和法定程序采取询问、调取帐簿资料和实地稽查等手段进行。
询问当事人应当有专人记录，并告知当事人不如实提供情况应当承担的法律责任。《询问笔录》应当交当事人核对，当事人没有阅读能力的，应当向当事人宣读，核对无误后，由当事人签章或者押印；当事人拒绝的，应当注明；修改过的笔录，应当由当事人在改动处签章或者押印。
调取帐簿及有关资料应当填写《调取帐簿资料通知书》、《调取帐簿资料清单》，并在三个月内完整退还。
需要跨管辖区域稽查的，可以采取函查和异地调查两种方式进行。采取函查的，应当于批准实施稽查后发出信函，请求对方税务机关调查。无论是函查还是异地调查，对方税务机关均应予协助。
第二十三条 税务稽查中需要证人作证的，应当事先了解证人和当事人之间的利害关系和对案情的明了程度，并告知不如实提供情况应当承担的法律责任。
证人的证言材料应当由证人用钢笔或毛笔书写，并有本人的签章或者押印；证人没有书写能力请人代写的，由代写人向本人宣读并由本人及代写人共同签章或者押印；更改证言的，应当注明更改原因，但不退还原件。
收集证言时，可以笔录、录音、录像。
第二十四条 调查取证时，需要索取与案件有关的资料原件时，可以用统一的换票证换取发票原件或用收据提取有关资料；不能取得原件的，可以照相、影印和复制，但必须注明原件的保存单位（个人）和出处，由原件保存单位和个人签注“与原件核对无误”字样，并由其签章或者押印。
第二十五条 取证过程中，不得对当事人和证人引供、诱供和逼供；要认真鉴别证据，防止伪证和假证，必要时对关键证据可进行专门技术鉴定。
任何人不得涂改或者毁弃证明原件、询问笔录以及其他证据。
第二十六条 案件调查中发现诬告，打击报复，作伪证、假证以及干扰、阻挠调查的，应当建议有关部门依法查处。
第二十七条 查核从事生产经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款帐户和储蓄存款，应当按照规定填写《税务机关检查纳税人、扣缴义务人存款帐户许可证明》，经县以上（含县，以下同）税务局（分局）局长批准方可进行，并为储户保密。
稽查金融、军工、部队、尖端科学等保密单位和跨管辖行政区域纳税人时，应当填写“税务检查专用证明”，与税务检查证配套使用；其中稽查跨管辖行政区域纳税人时，应当使用被查对象所在地主管税务机关的“税务检查专用证明”。
第二十八条 稽查中依法需暂停支付被查对象存款的，应当填写《暂停支付存款通知书》，通知银行或者其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款；依法需查封被查对象商品、货物或者其他财产的，验明权属后应当填写《查封（扣押）证》，并附《查封商品、货物、财产清单》，查封时，应当粘贴统一的封志，注明公历年、月、日，加盖公章；依法需扣押的，应当填写《查封（扣押）证》，并开具《扣押商品、货物、财产专用收据》。
第二十九条 税务机关对应当解除查封、扣押措施的，要填写《解除查封（扣押）通知书》，通知纳税人持《查封商品、货物、财产清单》或者《扣押商品、货物、财产专用收据》，前来办理解除查封（扣押）手续；需解除暂停支付的，应当填写《解除暂停支付存款通知书》，通知银行或者其他金融机构解除暂停支付措施。
第三十条 税务稽查中发现未领取营业执照从事工程承包或者提供劳务的单位和个人，税务机关可以令其提交纳税保证金。收取纳税保证金应当开具《纳税保证金专用收据》，并专户储存。有关单位和个人在规定的期限内到税务机关结清税款的，退还其保证金；逾期未结清税款的，以其保证金抵缴税款。其保证金大于其应缴未缴税款的，应当退还其多余的保证金；不足抵缴其应缴税款的，税务机关应当追缴其应缴未缴的税款。
第三十一条 对未经立案实施稽查的，如果稽查过程中发现已达到立案标准，应当补充立案。
第三十二条 税务稽查人员在税务稽查中应当认真填写《税务稽查底稿》；责成纳税人、扣缴义务人提供的有关文件、证明材料和资料应当注明出处；稽查结束时，应当将稽查的结果和主要问题向被查对象说明，核对事实，听取意见。
第三十三条 对经立案查处的案件，税务稽查完毕，稽查人员应制作《税务稽查报告》。《税务稽查报告》的主要内容应当包括：
（一）案件的来源；
（二）被查对象的基本情况；
（三）稽查时间和稽查所属期间；
（四）主要违法事实及其手段；
（五）稽查过程中采取的措施；
（六）违法性质；
（七）被查对象的态度；
（八）处理意见和依据；
（九）其他需要说明的事项；
（十）稽查人员的签字和报告时间。
第三十四条 税务稽查人员应当将《税务稽查报告》，连同《税务稽查底稿》及其他证据，提交审查部门审理。
第三十五条 凡按照规定不需立案查处的一般税收违法案件，稽查完毕后，可按照简易程序，由稽查人员直接制作《税务处理决定书》，按照规定报经批准后执行。
第三十六条 对经稽查未发现问题的，按照以下程序执行：
（一）未经立案查处的，由稽查人员制作《税务稽查结论》，说明未发现问题的事实和结论意见，一式两份，报经批准后，一份存档，一份交被查对象；
（二）经立案查处的，稽查人员应当制作《税务稽查报告》，说明未发现问题的事实和结论意见，连同有关稽查资料，提交审理部门审理。

第四章 税务稽查审理
第三十七条 税务稽查审理工作应当由专门人员负责。必要时可组织有关税务人员会审。
第三十八条 审理人员应当认真审阅稽查人员提供的《税务稽查报告》及所有与案件有关的其他资料，并对如下内容进行确认；
（一）违法事实是否清楚、证据是否确凿、数据是否准确、资料是否齐全；
（二）适用税收法律、法规、规章是否得当；
（三）是否符合法定程序；
（四）拟定的处理意见是否得当。
第三十九条 审理中发现事实不清、证据不足或者手续不全等情况，应当通知稽查人员予以增补。
第四十条 对于大案、要案或者疑难税务案件定案有困难的，应当报经上级税务机关审理后定案。
第四十一条 审理结束时，审理人员应当提出综合性审理意见，制作《审理报告》和《税务处理决定书》，履行报批手续后，交由有关人员执行。对构成犯罪应当移送司法机关的，制作《税务违法案件移送书》，经局长批准后移送司法机关处理。
第四十二条 《税务处理决定书》应当包括如下内容：
（一）被处理对象名称；
（二）查结的违法事实及违法所属期间；
（三）处理依据；
（四）处理决定；
（五）告知申请复议权或者诉讼权；
（六）作出处理决定的税务机关名称及印章；
（七）作出处理决定日期；
（八）该处理决定文号；
（九）如果有附件，应当载明附件名称及数量。
《税务处理决定书》所援引的处理依据，必须是税收法律、法规或者规章，并应当注明文件名称、文号和有关条款。
第四十三条 对稽查人员提交的经查未发现问题的《税务稽查报告》，审查人员审理后确认的，制作《税务稽查结论》一式两份，报批准后，一份存档，一份交被查对象；有疑问的，退稽查人员补充稽查，或者报告主管领导另行安排稽查。
第四十四条 审理人员接到稽查人员提交的《税务稽查报告》及有关资料后，应当在十日内审理完毕。但下列时间不计算在内：
（一）稽查人员增补证据等资料时间；
（二）就有关政策问题书面请示上级时间；
（三）重大案件报经上级税务机关审理定案时间。
第四十五条 审理人员应当严格按照稽查报告制度，对不同案件及时分析，逐级上报。

第五章 税务处理决定执行
第四十六条 税务执行人员接到批准的《税务处理决定书》后，填制税务文书送达回证，按照细则关于文书送达的规定，将《税务处理决定书》送达被查对象，并监督其执行。
第四十七条 被查对象未按照《税务处理决定书》的规定执行的，税务执行人员应当按照法定的程序对其应当补缴的税款及其滞纳金，采取强制执行措施，填制《查封（扣押）证》、《拍卖商品、货物、财产决定书》或者《扣缴税款通知书》，经县以上税务局（分局）局长批准后执行。被查对象对税务机关作出的处罚决定或者强制执行措施决定，在规定的时限内，既不执行也不申请复议或者起诉的，应当由县以上税务机关填制《税务处罚强制执行申请书》，连同有关材料一并移送人民法院，申请人民法院协助强制执行。
第四十八条 对已作行政处理决定移送司法机关查处的税务案件，税务机关应当在移送前将其应缴未缴的税款、罚款、滞纳金追缴入库；对未作行政处理决定直接由司法机关查处的税务案件，税款的追缴依照《最高人民检察院、最高人民法院、国家税务局关于印发＜关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定＞的通知》（高检会〔1991〕31号）规定执行，定为撤案、免诉和免予刑事处罚的，税务机关还应当视其违法情节，依法进行行政处罚或者加收滞纳金。
第四十九条 对经税务稽查应当退还纳税人多缴的税款，税务机关应当按照有关规定及时退还。
第五十条 税务执行人员对于税务处理决定的执行情况应当制作《执行报告》，及时向有关部门和领导反馈。
第五十一条 对举报税务违法行为的有功人员，税务机关应当根据举报人员贡献大小，按照规定给予奖励。奖金来源和提留标准，按照细则和《财政部关于群众检举税务违章案件提奖问题的通知》（财税字〔1978〕130号）规定执行。
有关举报奖励事项，由税务稽查机构负责办理。

第六章 税务稽查案卷管理
第五十二条 税务稽查案件终结后，在稽查各环节形成的各种资料应当统一送交审理部门，经审理部门整理于结案后的60日内立卷归档。
第五十三条 税务稽查案卷应当包括工作报告、来往文书和有关证据等三类资料。
税务稽查中的工作报告包括税务稽查报告、税务稽查审理报告，税务处理决定执行报告等。
税务稽查中的来往文书主要包括：税务稽查通知书，询问通知书，调取帐簿通知书及清单，纳税担保书及担保财产清单，查封（扣押）证及清单或者专用收据，解除查封（扣押）通知书，暂停支付存款通知书及解除通知书，税务处理决定书，税务案件移送书，拍卖商品、货物、财产决定书，扣缴税款通知书，税务处罚强制执行申请书，协查函及协查回函，税务文书送达回证等。
税务稽查中的有关证据资料包括：税务稽查底稿，询问笔录，以及调查中取得的书证、物证、视听资料，证人证言，鉴定结论，勘验和现场笔录等。
第五十四条 税务稽查案卷应当按照稽查对象分别装订立卷，一案一卷，统一编号，做到资料齐全、顺序规范、目录清晰、装订整齐牢固。
第五十五条 税务稽查案卷按下列期限保管：
（一）凡定性为偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税，伪造、倒卖、虚开、非法代开发票，私自制作、伪造发票监制章、发票防伪专用品等并进行了行政处罚的案件，其案卷保管期限为永久；
（二）一般税务行政处罚案件，其案卷保管期限为15年；
（三）只补税未进行税务行政处罚的案件或者经查实给予退税的案件，其案卷保管期限为十年；
（四）对超过上述二、三两项案卷保管期限的，按国家档案管理的有关规定销毁。
第五十六条 本机关工作人员查阅税务稽查档案应当征得档案管理部门负责人同意；本机关以外的单位和个人查阅税务稽查档案，应当经本级税务机关局长批准。查阅税务稽查档案应当在档案室进行，需要抄录、复制或者借阅的，应当按照档案管理规定办理手续。查阅人要为纳税人及其他当事人和税务机关保密。

第七章 附 则
第五十七条 各省、自治区、直辖市税务机关可根据本规程制定具体规定，并报国家税务总局备案。
第五十八条 本规程所称税务机关，除特别说明的外，均包括各级国家税务局和地方税务局。
本规程所称“以上”“以下”均含本数。
第五十九条 本规程由国家税务总局负责解释。
第六十条 本规程自发布之日起执行。